国外公务员的升降制度具体分析

五、国外公务员的升降制度

（一）国外公务员升降制度的特点

西方各主要国家公务员制度由于历史文化背景的差异而呈现出不同的特点，但由于他们建立在同一类型的社会经济基础之上，都是适应现代政府科学管理的需要建立起来的人事行政管理制度，都为维护资本主义的政治制度和促进经济发展发挥了极为重要的作用，因而具有较大的共性。综观西方各主要国家的公务员制度，在考核内容上，各国都包括考勤和考绩两部分。相对而言，西方各国公务员的考核内容以美国的最具实质性，因为它已经触及公务员工作的关键性内容，并制订了相应的客观标准。对于考核的结果，西方各国都高度重视，并把它作为加薪、职务升降、奖惩的主要依据。在晋升方式上，若以晋升依据为标准，西方各国的晋升方式可以分为考试晋升、功绩晋升、年资晋升和越级晋升；若以人员来源为标准，则可以分为内部晋升和外部晋升。在晋升条件上，总的来说，主要以考核结果为基础，但也要考虑学历、工作年限和身体状况等条件，此外，工作经历、道德品行也受到重视。

可见，西方发达国家的公务员职务升降制度主要是以“功绩制”为核心。所谓“功绩制”，就是“严格考核、论功行赏”，重视工作成绩和实践能力，把工作成绩的大小、好坏作为公务员职务升降和报酬水平的主要依据。在实际操作层面上，大多数公务员依据自身的能力和功绩制本身的要求都能够得到录用和提拔。这种以“功绩制”为核心的制度在发展过程中形成了以下几个特点：

1．公平公正原则。西方国家公务员的职务升降必须遵循一个最基本的原则，即公平公正原则。所谓公平公正，就是对公务员的考核要全面、客观。条件、标准、方法和手段应当科学、合理，实事求是地对公务员的表现作出准确的评判，并且不分远近亲疏，不受党派、种族、出身、性别、文化水平、职务以及人际关系的影响。这一基本原则应通过以下几个具体原则来体现：（1）公开性原则。指考核和职务升降过程和结果一般应向公务员公开。防止主考人员将来自社会的各种偏见引入考核与职务升降中。（2）客观性原则。由于考核与公务员升降相联系，因此，考核的结果必须反映出公务员的实际情况，即与其实际情况相吻合。目前，在各国的公务员考核过程中都要经过考核官、复查官和专门负责开会的委员会三次评价审议，以防止出现偏差。此外，为了防止主持考核与职务升降的官员的主观性和偏见，在负责的专门委员会中一般都有公务员代表参加。（3）保障原则。是指职务升降者有申诉的权利，这是保障职务升降公正性的最后一道防线。如果职务升降者认为此过程中有违反法定程序及政治歧视等行为，或者认为结果不符合实际或不够公正，可向有关仲裁机构申述，在有些国家还可以向法院提出诉讼，以争取撤销对自己的不公正待遇。

2．对公务员坚持依法管理的原则。西方各主要国家的公务员升降制度都具有相应的正式法律，对公务员的职务升降及公务员的正当权益的保护提供强有力的法律依据。如美国，无论是联邦的还是州的考评方案，对重要名词、做法及程序，均按照相应法律的具体条款援引或解释。

（二）国外公务员的晋升制度

1．英国

英国公务员的晋升，是鼓励公务员提高业务能力和做出工作成绩的重要手段。其中，低级公务员的晋升偏重资历，中高级公务员的晋升注重功绩。

公务员晋升的主要程序是：（1）各部门提升委员会公布官制空缺表，上报公务员委员会审核后公布；（2）提升委员会根据公务员的年终考核报告，公布后补晋升名单；（3）部内长官对晋升者进行能力考核后，确定晋升名单。

公务员晋升通常采用逐级递升的方法，每4～6年晋升一级，一个普通公务员要晋升到高级公务员的职位，一般需要25～30年左右的时间。有大学学历的行政见习官，经公务学院培训，才能越级提升。

公务员的晋升由各部长官负责，各部专设咨询性机构——提升委员会，主管本部门公务员的晋升等事物，但部门行政长官有最后决定权。如果在晋升的程序中，有不公正或违法行为，公务员有权向有关仲裁机构申述。凡依仗关系取得晋升资格的，查出后取消资格。

2．美国

美国公务员的晋升普遍采用功绩晋升制，公务员的晋升同其工作考核结果、培训结果好坏有直接关系。美国《文官制度法》细则虽然规定公务员晋升一般应当经过晋升考试，但是实际上政府各部门晋升方式主要有四种。

第一种是委任晋升制，由行政长官通过委任办法提升职位。第二种是年资晋升制，工作达到一年后，没有过失者，即自动晋升。第三种是考核晋升制，通过晋升考试，以成绩为依据决定提升。第四种是混合晋升制，即根据工作成绩及工作年限两种因素决定晋升。

美国政府各部门的晋升制度还有“部内晋升”与“部外晋升”两种。所谓部内晋升，就是晋升人员只在本部门内部推选，其他人不得参加。所谓部外晋升，就是准许其他部门的人员参加提升考试，谁的成绩最优秀就提升谁。

3．日本

日本的公务员，无论是职务晋升或工资升级，都以年功序列制为基本原则。年功序列制包括两项内容：一是工作年限；二是工作成绩。

日本《国家公务员法》规定，公务员的晋升必须通过竞争考试或选考，从下一级的职员中选拔。但从实施状况来看，公务员的晋升已不再经过竞争考试，而是以工作年限为基础，同时参考工作成绩和能力以及其他因素（如品行、健康状况等），平时印象和领导的推荐也起作用。

公务员每工作4年左右就可以晋升一次。新公务员工作4年，一部分被提为助理股长；股长工作4年，一部分被提为课长助理；课长助理工作4年，一般可提升为课长，在正常情况下公务员到37岁、38岁就可以当课长。

（三）国外公务员的降职制度

在国外，随着公务员制度的改革，一些国家对降职问题越来越重视，并在一些法律、法规中作出明确规定。如《日本国家公务员法》规定：职员符合下列条件之一时，根据人事院规则规定，可以违反本人意愿强行降职或免职：（1）工作成绩不佳；（2）因身心不健康，对执行职务不利或有困难；（3）其他缺少任其官职必备条件；（4）由于官职和定员的变动或预算减少，出现官职或人员过剩。美国有关法律规定，凡在竞争性公务系统的雇员由于行为或能力问题，应予以撤职、降级或重新分配以利于提高工作效率的，雇用单位均可对他进行撤职、降级或重新分配工作。