统筹城乡发展视阈下服务型乡镇政府建设：目标、困境与路径

时间：2022-09-10 理论教育版权反馈

【摘要】：对此，本文提出了统筹城乡发展视域下乡镇政府建设需转变观念、理顺财政、转变职能、支持草根组织等对策建议。统筹城乡发展视阈下的乡镇政府必须锐意改革、大胆创新，实现乡镇政府的全方位改革，以解决好“三农”问题为重中之重，逐步缩小城乡差距，只有建设好人民满意的服务型乡镇政府才能适应当前中国统筹城乡改革和发展的大局。

周　亿

（重庆大学公关管理学院，重庆，400030）

摘　要：乡镇政府是我国农村基层政权的主要组成部分，直接面对中国最庞大的社会群体——农民，是推进统筹城乡改革和发展的前沿阵地，在维护农村基层地区的社会稳定与团结、促进国家的繁荣富强方面起到基础性作用。正确分析乡镇政府的困境，把握乡镇政府发展方向，锐意改革、大胆创新，对实现乡镇政府的全方位改革，建设人民满意的服务型乡镇政府意义重大。对此，本文提出了统筹城乡发展视域下乡镇政府建设需转变观念、理顺财政、转变职能、支持草根组织等对策建议。

关键词：乡镇政府　统筹城乡　服务型政府

引　言

国家统计局于2009年发布的统计数据显示，全国乡镇政府数目已经达到34 170个。乡镇政府是我国农村基层政权的主要组成部分，是推进统筹城乡改革和发展的前沿阵地，直接面对中国最庞大的社会群体——农民，直接处理中央高度重视的“三农”问题。从2004年至今，党中央国务院多次以中央一号文件为依托提出要进行乡镇政府改革，显示出中央对此问题的高度重视。2006年中央一号文件明确提出要积极稳妥推进乡镇机构改革，切实加强政府社会管理和公共服务职能，转变乡镇政府职能；在有条件的地方可加快推进财政管理体制和财政管理方式的改革。2007年文件要求转变乡镇政府职能应从乡村实际出发，以提高农村公共服务水平为目标，逐步完善基层行政管理体制，建立健全乡镇一级政府的财政管理体制，增强基层政府提供公共服务的物质基础。在2008年的文件中则对推进乡镇机构和县乡财政管理体制改革提出的明确要求。2010年文件则对乡镇政府的社会管理和公共服务职能作出了进一步的具体要求，更加重视提供公共服务的各项基础设施建设，要求建立综合服务平台，努力为农民提供一站式服务。由此可见，改革和完善乡镇政府建设已变成一项日益紧迫和重要的任务。

2011年的“十二五”规划再次对建设服务型政府，强化政府社会管理和公共服务职能作出明确要求。对于服务型政府的定义各位学者有不同看法，在国内较早提出“服务型政府”概念的刘熙瑞教授认为服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下，整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”^[1]。教育部长江学者张康之教授则认为，服务型政府是“把为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨的政府”^[2]。基于以上观点，我们认为，服务型政府是以公共利益为导向，以以人为本、为人民服务为理念，以公平、公正、透明的方式为人民、社会组织提供公共服务的政府。

统筹城乡发展视阈下的乡镇政府必须锐意改革、大胆创新，实现乡镇政府的全方位改革，以解决好“三农”问题为重中之重，逐步缩小城乡差距，只有建设好人民满意的服务型乡镇政府才能适应当前中国统筹城乡改革和发展的大局。改革开放以来，在我国进行的五次较大规模的乡镇政府改革，为转变政府职能积累了宝贵的经验。但同时也存在很多问题和矛盾，正确分析乡镇政府的困境，把握好乡镇政府发展的方向，促进乡镇政府改革，是我国推行统筹城乡改革和发展必须面对的难题，任务艰巨、意义重大。

1　服务型乡镇政府建设的目标

在统筹城乡视阈下乡镇政府建设到底该如何进行？近年来，就乡镇政府建设方向问题国内学界展开了激烈的讨论，学者有持“取消”观点的，有持“保留”观点的，有持“虚化”观点的，也有持“合作”观点的，这些观点表现出很大差异甚至是出现对立。温家宝总理在十一届全国人大三次会议政府工作报告中提出“努力建设人民满意的服务型政府”的工作要求并提出“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”^[3]这给我们乡镇政府建设指明了道路，我们要坚持在“保留”观点的基础上，建设服务型乡镇政府。统筹城乡发展视阈下，为农民提供满意的服务已经成为21世纪乡镇政府行政管理的本质，为农民服务的精神是21世纪乡镇政府行政的灵魂，建设服务型乡镇政府也是21世纪乡镇政府改革的最高要求。这样的政府除了具备法制性、透明性、有限性等要求，还应该有以下目标。

首先，农民主导性。服务型乡镇政府的农民主导性主要强调的是乡镇政府在履行行政职能时，公务员怎么当，应由农民群众说了算，即“民做主”而非“替民做主”。政府应该积极主动深入基层，了解广大农民群众的具体需求，据此决定政府提供服务的内容和范围，而不是让群众被动接受政府服务。

其次，公共性。加快乡镇政府财政体系由生产投资型财政向公共服务财政转变。乡镇政府是农民公共利益的鲜明代表，建设服务型乡镇政府更应将保证农民权利、维护农民利益、谋求农民福利作为首要职责。

最后，农民满意性。服务乡镇型政府最重要的特点就是广大农民满意，政府在提供公共产品和公共服务时必须让农民满意，农民满意是乡镇政府最高理想，这样才能让农民生活得更加幸福、更有尊严。

2　服务型乡镇政府建设的现状与偏差

突破城乡二元制结构，解决好“三农”问题，缩小城乡差距，实现统筹城乡发展，乡镇政府在相当长时期内有存在的必要。改革开放以来，我国乡镇政府历经几十年探索，经过五轮改革，取得了丰硕的改革成果，政府职能转变进程加快，公共服务能力显著提高，推动乡镇经济的发展和农村社会的稳定。但是，随着我国经济的飞速发展，乡镇政府发展所依托的社会、经济和文化环境都发生显著变化，与发展环境不适应的矛盾日益突出，其困境主要表现在以下几点。

2.1　“官本位”思想依然浓厚，服务意识不高

在现行乡镇政府改革过程中，思想观念止步不前，远远落后于建设的实际行动，“官本位”思想已成为乡镇政府改革的主要困境。“官本位”是指以官优先、官为本、官处主导地位的一种意识，是与“公民本位”相对的一种理念，它的核心理念是官员享有很多特权并不受限制。“官本位”使乡镇工作人员受到人民群众持续的尊崇与羡慕，强化了乡镇工作人员的优越感，不利于他们树立全心全意为“三农”服务的服务理念。

从现实状况来讲，“官本位”思想影响着许多乡镇工作人员，“全心全意为人民服务”的服务理念对他们而言很多时候仅仅是一种外在的形式，并没有真正内化为他们的信念，所以在现实情况中，他们往往倾向于采取“形式主义”敷衍了事。乡镇政府改革历时长久，官本位的思想却依然严重存在。我们常常可以看到“官本位”在政府工作中的具体表现，如大搞面子工程、滥用职权、脱离群众，等等。“官本位”依然浓厚是乡镇政府改革的最大阻碍。要实现人民满意的服务型乡镇政府，就必须除去这个阻碍。统筹城乡发展，解决好农业、农村、农民问题，是全党工作的重中之重。乡镇工作人员应深入基层切实了解广大农民的切实需求，增强服务意识，提高服务质量。少数工作人员将公众利益沦为权力寻租的筹码，极大地损害了最广大农民的根本利益，影响乡镇服务型政府的构建。

2.2　职能转变不到位

经过几轮乡镇政府改革，目前我国乡镇政府仍然职能定位不准，在改革过程中严重滞后。乡镇政府的主要责任为“执行上级国家行政机关的决定和命令”“办理上级人民政府交办的其他事项”。这种行政管理制度有统一、高效的优点，但在实际运行过程中，乡镇政府在实施行政管理和提供公共服务过程中却遇到很多问题。各项政策措施都要求乡镇政府做好落实工作，乡镇政府实际上成为了全能型政府，并且乡镇政府事务繁杂，造成职能失范，忙于应付。

在目前乡镇政府改革过程中，乡镇政府职能转变越位、错位、缺位现象突出。政府角色不清，未能处理好与市场的关系，既是裁判员，又是运动员，仍然在做自身做不了、做不好、不该做的事情，直接参与“三农”产品和私人服务提供，结果是“种了别人的田，荒了自家的地”，政府本应该提供的农村公共产品与服务却不足、不够或者短缺。公共服务职能的“缺位”，造成乡村公共产品短缺、公共服务滞后；经济职能上的“越位”，影响乡镇经济的繁荣、社会的稳定；社会管理职能的“错位”，造成权责不清，严重影响了政府业务能力和行政水平。

2.3　财政危机的普遍性和严重性

乡镇政府的财力严重不足，并且具有全国范围的普遍性。乡镇政府财力不足、负债率高的问题，已经严重影响到政府机关有效运作和基层政权的稳定。1998年以来，我国乡镇债务以每年至少200亿元的速度快速增长，目前已不低于6 000亿元，有学者甚至认为已经超过了1万亿元。^[4]目前，全国乡镇基本上都出现负债情况，造成这种情况的主要原因有以下几点。首先，机构庞杂，人员过多。我国现行乡镇机构存在设置不合理、严重超编的现象，乡镇工作人员相关费用支出约占财政预算的70%～80%；乡镇政府的非生产性支出过多，如餐饮费、差旅费、电话费等费用，大大超出财政支付能力。再次，财力薄弱，事权过重。实行分税制以来，乡镇政府的财权、事权严重不对等。乡镇的财政能力相对减弱，乡镇承担的各种社会管理、公共服务却没有减少，有的地方反而增多，难免造成乡镇财政危机。最后，预算不健全，管理混乱。健全的财政预算体系是合理规划乡镇财政的重要基础和前提，但在我国的乡镇政府却普遍存在预算体系不受重视或者形同虚设的问题。在当前乡镇政府严峻的财政状况下，建立健全财政预算体系及完善关于预算体系的管理机制显得十分迫切。

2.4　乡镇工作人员整体素质不高

人是各种活动中最重要、最积极、最活跃的因素，乡镇政府需要综合素质比较高的服务型人才。无论是执行上级政府的命令，还是为广大农民群众提供公共服务，归根到底还是要靠广大基层公务员去实施和推行。因此，乡镇政府公务员素质的高低和服务意识的高低直接决定了乡镇政府服务水平的高低，直接关系到推进统筹城乡改革和发展的进程。

近年来，公务员整体素质在各方面都有了较大提高，但是比较来看，乡镇公务员素质与其他公务员仍存在很大差距，主要表现在以下三个方面：首先，乡镇公务员知识结构不尽合理，主要体现在严重缺乏基本理论知识、公共管理和公共服务知识；其次，乡镇公务员队伍中具有专科以上学历人员所占比例明显偏低，严重影响了整个基层公务员队伍的整体综合素质；最后，乡镇公务员行政能力欠缺，主要体现在执行能力、公共危机处理能力、电子政务系统的操作能力等方面不能跟上社会发展变化的步伐。

3　统筹城乡发展视阈下服务型乡镇政府建设的路径

乡镇政府是党和国家在农村行使各项公共服务职能至关重要的执行者和落实者，乡镇政府建设关系到农村经济的繁荣、社会的稳定，关系到统筹城乡发展的大局。为此，有必要针对阻碍服务型乡镇政府建设的各种困境，提出相应的解决对策，建设人民满意的服务型乡镇政府。

3.1　确立以人为本、公民本位的观念

树立以人为本的发展观，对乡镇政府建设十分重要。要将“以人为本”作为乡镇政府的服务宗旨，核心就是要从农民的需要出发，以农村利益的维护为目的。“以人为本”的观念的确立有助于克服乡镇政府中存在的“官本位”错误思想，从而进一步促进公民本位正确思想的形成。公民本位的思想是与官本位思想相对立的，它的核心是指官怎么当，应由公民说了算，即“民做主”而非“替民做主”。

我国乡镇政府改革，应以“以人为本，公民本位”为目标，也就是说要让广大农民决定政府的服务性质、服务内容、服务多少，而不是像以前的乡镇政府提供什么服务农民就必须得接受什么服务。这两个观念是乡镇政府改革方向上的一种概括，它决定了乡镇政府行为的态度和方式，影响着统筹城乡改革和发展的大局。

3.2　转变政府职能，实现政府职能的强化、弱化和转化

“转变政府职能，建设规范化服务型政府是在科学的发展观、正确的政绩观指导下对政府工作从管理理念到行为方式的一次深刻变革。”^[5]转变政府职能是乡镇政府改革的必须手段，是建立完善的基层服务体系的必由之路，是推进统筹城乡改革和发展的必然选择。政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，而乡镇政府的主要职能是进行社会管理和提供公共服务。改革开放以来，尽管市场在资源配置中的地位不断得到加强，但乡镇政府职能配置与市场经济体制的规范性要求还有差距，乡镇政府运行仍受制于全能型政府理念，这造成乡镇政府职能的缺位、越位、错位。

针对乡镇政府职能的“缺位”，即该管的事情没有管好，乡镇政府应主动承担自身的责任，在这一方面强化自己的职能。乡镇政府应重点向农村基础设施建设、农业技术普及倾斜，向农村基础教育、环境卫生倾斜，向解决农村就业、改善农民生活倾斜，着力解决“三农”问题。

针对乡镇政府职能的“越位”，即不该管的事情管了，乡镇政府应弱化这一方面的职能，这主要要求在市场和社会发挥作用的领域，乡镇政府应主动退出处于次要地位。乡镇政府应调整政府经济职能，减少直接干预。

最后，针对乡镇政府职能的“错位”，即未合理界定政府与社会的边界，应转化乡镇政府这方面的职能。将乡镇政府承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能切实交给草根组织，充分发展草根组织等非政府公共机构，逐步培育第三部门。

3.3　提高乡镇工作人员素质和服务意识

建设人民满意的服务型乡镇政府，提高乡镇政府服务“三农”能力，关键是要建设一支综合素质较高、服务意识较强的乡镇工作人员队伍。为此，要大力培养乡镇工作人员的敬业精神、责任意识、职业道德，提高乡镇工作人员的服务能力，强化工作人员的“公仆意识”，着力塑造良好的公务员形象，这是建设服务型乡镇政府的关键。

乡镇工作人员是乡镇政府部门中最重要的因素，他们的态度和行为关系到乡镇政府改革的成败。为此，我们应加强对乡镇政府工作人员的培训，提高乡镇工作人员队伍的素质。一方面，应加大培训力度，努力提高乡镇工作人员各方面的能力，包括执法能力、管理能力、服务能力、沟通能力和学习能力，提高乡镇工作人员的职业道德、服务意识。另一方面，我们也必须创新乡镇工作人员的培训方法，做到“对症下药”，针对乡镇工作人员水平不同实施不同的培训，切实提高乡镇工作人员的素质，要让他们对服务型政府建设形成比较理性的、系统的、前瞻性的认识，切实提高服务意识，切实为统筹城乡改革和发展服务。

3.4　建立新型乡镇财税管理体制

按照一级政府设立一级财政，建立健全公共财政制度是社会主义市场经济对政府的必然要求。作为最基层的乡镇政府，必须建立健全完善而独立的乡镇财政管理体制。首先健全分税制。应该按财权和事权对应原则，完善相应的财政权和事务权；按照“分级分税”的原理，合理划分各级财政之间的税收种类、范围税收和税收分成，让乡镇财政收入来源稳定；按照各个乡镇经济社会发展的实情，适量扩大乡镇财政的税权，增强乡镇财政收入。二要健全预算编制方法，完善预算支出监控机制。建立完善的乡镇财政预算，使各种收入都纳入乡镇财政管理，使支出预算编制细化，使预算的约束力强化，促使预算的管理水平提高；充分发挥乡镇人大、草根组织和群众对财政预算的监督功能，让财政预算公开、透明；完善乡镇财政审计机制，包括完善领导干部离任审计和财政收支审计。三要加大财政转移支付的力度。目前我国绝大部分乡镇政府仍然依靠财政吃饭，依靠上级的转移支付为农村提供公共服务。现阶段公共财政覆盖农村的支出主要应由中央财政和省一级财政承担。要加大财政转移支付的力度，促使乡镇政府运转协调、为广大农民提供良好的公共服务，缩小城乡差距，统筹城乡协调发展，维护社会稳定与团结。

3.5　培育和支持农村草根组织

培育和支持农村草根组织是当前我国经济社会发展的必然选择，是实现统筹城乡发展的必由之路，也是乡镇政府改革的现实要求。草根组织既是乡镇政府的助手和伙伴，也是农民和乡镇政府之间的润滑剂和缓冲器，还是农村建设的一支生力军。^[6]枟“十二五”规划建议枠提出：“要发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力”，要“培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参加与社会管理和服务”。这指明了未来几年农村草根组织的发展重点和发展方向。现在农村的各种草根组织在引导农业发展、提供“三农”服务等方面发挥的作用是许多政府部门不可代替的。乡镇政府必须从乡镇政府改革、社会主义新农村建设的全局，充分认识草根组织在乡镇建设的作用，培育和支持各类乡镇草根组织。乡镇政府要按照服务型政府的要求，坚持社会公共事务管理实行乡镇政府主导与草根组织协同、农民参与相结合，完善草根组织发展的体制机制，鼓励草根组织依法参与社会建设和管理。总之，乡镇政府应该高度重视草根组织在乡镇政府改革中的作用，从政策环境、经费支持、组织发展等方面提供帮助，使它们充分发挥社会管理和公共服务的补充作用、成为沟通乡镇政府和农村的桥梁。

4　简要结论与研究展望

作为我国政权系统最基层的乡镇政府，是农村经济发展、社会稳定的可靠保障，是统筹城乡改革和发展的前沿阵地。服务型乡镇政府建设是一个复杂而又艰巨的系统工程，由于建设主体与客体都是乡镇政府，是自己为自己搞建设，这就产生了强大的阻力。因此，服务型乡镇政府建设，中央和上级政府要加强监控与引导，特别是运用法律手段，防止机构改革旧病复发，导致既没有达到既定目标，又付出高昂代价的后果。同时要注意保持稳定的社会环境，应坚持以人为本、公民本位的理念，从农民群众的利益出发，结合各乡镇的实际，提高工作人员整体素质，调整好职能和机构，培养和支持农村草根组织的建立，让政府职能转化为“三农”服务，为缩小城乡差距服务，为统筹城乡改革和发展服务，为构建和谐城乡关系服务，将乡镇政府真正建设成为人民满意的服务型乡镇政府。

参考文献

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【注释】