提高地方政府执行力的途径探析

提高地方政府执行力的途径探析

艾　琴

一、当前我国地方政府执行力低下的表现

地方政府执行力是指在地方政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向和精心设计方案、实施方案，并对政府的各种组织资源进行集中有效使用、调度和控制，从而有效地执行实施政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在能力和力量。政府执行力是政府组织包括各级各地政府机构及其部门不可忽视的核心要素，不断强化政府执行力是提高政府执行效率乃至管理水平的重要内容，但是中央政策遭遇“肠梗阻”，政令不通的事件常有发生。第一，政府执行人员执行意识淡薄，对相关政府事务执行责任心不强，或者观望，或者走样执行，或者拖延执行，或者不执行；第二，执行方法缺乏灵活性和创造性；第三，一些地方政府在执行政策任务过程中的沟通协调存在很大问题，经常出现单打独斗、不配合的情况，大大削弱了地方政府的执行力；第四，行政成本居高不下。由于政府的垄断地位和政府提供额度公共物品的非竞争性和非排他性，一些地方政府执行人员在执行政策的过程中不计成本，铺张浪费严重，行政成本居高不下的问题在基层政府中表现得更为突出。

二、影响我国地方政府执行力的因素分析

(一)上级政府机关及主管部门的干预程度

上级机关及主管部门与下级执行机关在政治上是领导与被领导的关系，在业务上是指导与被指导的关系，上级政府机关及主管部门必须在一定程度上对下级政府及其部门的执行活动进行干预和调节，适当的干预和调节能够保证下级政府部门及其人员正确地领会各种会议精神、文件宗旨和国家各种方针政策的方向，使得下级政府及其部门人员能够准确高效的行使其行政职能；但是如果上级政府机关及主管部门干预过多，则可能在很大程度上打击下级的工作积极性和主动性，不利于发挥下级的主观能动性，干预过少，则政策文件有可能会被下级走样执行，造成较为严重的政治经济损失。

(二)地方政府本身的执行力有限

各级地方政府是政策执行的主体，是执行的基本因素和执行力量的首要来源，发挥着主导作用。领导素质和能力高低，往往是决定执行力高低的核心要素。但是实际上一些地方政府的政策执行主体，如执行机关，执行意识淡薄、作风浮躁、逃避政策执行中的困难和责任，布置多，落实少，一些任务久拖不决；部分领导素质和能力不高、悟性不够，不能正确领会政策意图，只会用会议落实会议，文件落实文件，或者进行一般号召的简单方法，更有甚者采取简单粗暴的方法抓落实，根本谈不上创造性的执行，严重影响了执行效率。地方政府在执行的过程中也缺乏对过程的科学管理，执行准备、组织实施、统一指挥、协调配合、监督控制诸环节管理水平不高，严重制约了政府执行力的提高。

(三)地方政府制定和执行的制度政策自身的科学性和合理性

针对中央的一些大政方针，各级地方政府也会相应地制定一些地方性的制度方针政策。在中央政府制定发布相应的政策、方针和目标后，地方政府一般会在一定的时间内，依据相关的领导对于政策的理解和把握，由专门政策制定机构和组织以及一些专家学者们集体参与政策制定。因此，地方政府原来制定的制度合理与否，以及在此基础上产生的执行方案的科学合理性如何，在很大的程度上影响着地方政府的执行力。

(四)地方政府及政策所指向的目标群体(公众)的回应程度低

地方政府及政策指向的目标群体即公众对于政策的回应程度影响着政府执行力的高低。一般来说，缺少公众支持的政策难以执行。公众不支持的政策往往是损害公众利益的政策，像强制拆迁、强制征地等政策，往往造成群体性对抗事件的发生。还有一些政策即使不损害公众利益，由于缺少公众的理解与支持，其执行效果也不好。因此，提高政府执行力，必须重视政策所指向的目标群体——公众的态度。公众如果能积极主动地参与政府政策制定过程，提出代表广大人民群众心声的意见，则可能在很大程度上提高政府制定的政策的质量，政府以后在政策的执行过程中也能够得到公众的积极回应和反馈，根据公众的回应和反馈适当调整政策以及政策的实施方法，如果公众没有任何的反应和回馈，则政府无法了解政策实施的真实效果，或者群众如果采取极端的对抗，则会大大降低政府执行力，因而目标群体的回应是很重要的。

三、提高我国政府执行力的途径

(一)深化改革，明确政府和党委的职能

各级党委和政府的工作分工不同，必须划清党、政部门的关系。由于我国的党委部门在政策执行工作中的特殊关系，有必要进一步界定执政党和政府在政策执行体系中的角色和地位:首先，要规范地方党委和政府之间的职能分工。其次，界定两者的权力边界。再次，转变领导方法。党的领导应该从直接配置生产要素的运作中跳出来，从党直接对社会对人民发号施令中跳出来，主要做好党要管党的工作，用先进性、公信力和感召力赢得人民群众的自觉认同、自愿服从和衷心拥护的基础上的。

(二)划清中央与地方的权限

划清中央与地方的权限关键在于改革中央和地方的财权和事权，构建新型中央和地方关系。中央政府与地方政府从政策博弈向政策认同的转换过程，可以遵循以下的改革思路:第一，明确并合理划分中央政府和地方政府的事权范围。第二，适当调整中央集中度，增加基层政府可自主支配的财力。第三，建立和健全科学规范的财政转移支付制度体系。划清事权和财权是建立科学规范的财政转移支付制度的前提和基础。

(三)加强地方政府执行能力建设

加强地方政府执行力建设，关键在于提高政府主体的素质。培育政府执行主体的执行力必须注意几个方面的工作:首先，必须把好公务员的“入口”关，特别是考试考核关，确保更多的具有执行力素质的高层次人才进入公务员队伍；其次，要对政府执行人员进行能力培训，包括各种形式的培训、交流、自学等，规范初任培训，提高他们的执行力素养；再次，要加强实践的锻炼，让他们的执行力在实践工作中得到锻炼和提高，丰富他们的实践经验和实际执行工作能力；最后，要坚决运用辞职、辞退等手段，使一些实在无法适应政府执行工作、执行力低下的人员以各种形式离开政府部门。

(四)引入专家、公众参与决策机制

引入专家、公众参与决策的机制，可以有效地提高决策的质量。政策质量是影响执行力的首要因素，政策质量是指政策的品质与水准，高品质与高水准的政策就是高质量的政策，不同时期对政策质量存在不同的评价标准。在当代社会，公平与公正是衡量政策品质与水准的主要标准。一般来说，政策制定得公平、合理才有利于政策的执行，反之则不利于政策的执行。要避免政策制定不当而造成的执行力降低，需要建立科学民主化的决策机制，这包括两个根本要件:一是建立专家参与决策的机制；二是建立公众参与决策的制度。只有破除传统僵化的决策模式，建立科学民主化的决策机制，才可能提高公共政策制定的品质与水准，进而才可能提高执行力。

(五)加强对地方政府的监督检查、严格追究责任

政府执行过程中经常会出现执行偏差、走样和中断甚至消极抵制执行现象。执行监控就是要通过对政府的执行过程进行科学监控，及时发现和纠正执行过程中出现的各种各样的执行偏差，保证政府政策决策目标的全面落实，并促进执行效率和执行力的提高。当前在我国实行对执行过程的监督，要做好四个方面的工作:第一，要建立起一个相对独立的监控体系，并给予其足够的权威和不受政府执行主体的牵制。第二，要增强政策执行活动的透明度。第三，要建立执行监控的责任机制。负责对执行活动进行监控的监督体系及其人员，必须对执行活动的后果负责。如果出现执行失误、执行走样或中断、抵制执行的情况而监控者没有同期提出批评及纠正意见的，必须要追究监督者的监督责任。第四，要重视和加强公众对政府的监督。2005年12月28日中纪委、监察部首次公布中纪委信访室、监察部举报中心举报网站的网址，开通官方反腐败举报网站。最高人民检察院从2006年1月1日起开通全国行贿档案查询系统，并实现全国联网。这都是政府机关和部门在如何提高政府及其部门执行力上进行的一些探索和尝试，是一些较好的实践经验，其他的地方政府及其相关机关也可以借鉴前者的经验，进行相关的改革和试点工作。

(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院)