加强探讨政府职能研究的意义

三、政府职能研究的意义

如前所述，政府职能在政府行政中的地位十分重要，它反映着政府活动的基本内容和总的方向。由于确定政府职能是政府行政过程中的基础性工作，因此，有必要加强对它的探讨。

在现实生活中，人们对政府职能的争论颇多。以往有关政府和社会的大小论辩反映了两种不同的政府职能观。实际上，政府的大与小都是相对的，任何政府的干预范围都不可能大到没有限度，任何社会主体的活动也都不可能放任到失去控制和规范。关键在于根据社会的需要和支持以及政府自身的能力恰当地从横向上规定政府与社会的接触面，从纵向上规定“政府之船”的“吃水线”。

正如社会所拥有的资源是有限的那样，政府所掌握的资源也是有限的。一个对社会高度负责的政府必定是一个合理地征取并使用资源的政府。它既不会基于自身权力和利益的驱动而无休止地攫取本来就有限的社会资源，也不会盲目、随意地将资源无谓地消耗于它的非责任区域。一个理智的政府应该清醒地认识到自己在社会中所处的位置和所担任的角色，把有限资源的消耗收敛于应该管的范围之内，而不涉足不该管、管不好、管不了的领域。这是一个实践问题，但首先应当是一个理论问题。只有加强理论研究，才能化解有关争论，为政府的行政实践奠定基础。

新中国成立以来，我国曾在较长时期内未能科学地解决政府职能问题，以致于不能合理地把握应该管和不该管的界限。这里面的原因固然较多，但其中一个重要的原因是随着行政学的被取消，对政府职能缺乏广泛而深入的探讨。而在行政学研究恢复之后，为满足我国政府职能重新调整配置之需，适时地加强研究，对于明确政府作用于社会的范围和程度，并以此引导其他行政改革，无疑具有重要意义。

而且，对政府职能进行研究的意义并不止于此。它对政府组织的机构设置和管理方式也有直接影响。在解决了管什么这个职能问题之后，就要依此来考虑谁来管和怎样管的机构配置与管理方式和手段等问题。因此，管什么、谁来管和怎样管三者之间关系密切，后二者要以前者为基础，受前者的制约。在改革之前，我国对政府的经济管理职能确定得非常宽泛，几乎覆盖了企业生产和经营的所有领域。为了履行这一广泛而繁琐的职能，就必须按照对人财物、产供销等环节的管理需要设置数量众多的专业主管部门；而为了有效地约束企业行为，使之按照国家的计划进行生产活动，完成政府下达的各项生产任务和指标，就离不开强制性的行政命令的管理方式。正是因为政府职能在与机构设置和管理方式的关系中居于基础地位，因此，如果要实施机构改革和管理方式的变更，必须首先抓住政府职能这一环节。只有在合理地限定了政府职能之后，才能科学地设置相应的管理机构，并采用适当的管理方式。据此可以认为，凡是依据政府应该管的事务而组成的机构和采用的管理方式就是合理的，否则就是应该撤销的和应该予以改变的。

我国在20世纪80年代后期以后的机构改革就是按这一思路进行的。在国务院的机构改革中，曾对国务院的职能进行了总体配置，并依此对国务院的部委机构、直属机构和办事机构作了调整。在国务院各机构内部，实行定职能、定机构、定编制的“三定”方案。定职能是对部门内的职能予以分解，把不属于政府的职能转移出去，把属于政府职能而尚未管起来或管好的职能加以明确或强化。定机构就是按分解开来的职能设置司级机构。定编制就是按照职能与机构确定用人定额，同时按照统一规定，配置部、司级两级领导职能。由于这样的机构改革首先抓住了职能这个关键，从而使其与以往机构改革相比更富有成效。