二、行政学创始时期的基本理论
在美国，威尔逊是行政学研究的先驱，他有关行政学的观点主要包括在其《行政学研究》一文中。该文含有较为丰富的行政学内容，其中主要的是他的政治与行政的关系理论。这一理论反映着行政学创始时期的基本观点。威尔逊创立行政学的理论前提是其对政治与行政的划分。对此，他承袭了德国学者布隆赤里的“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”的观点，对政治与行政作了明确的区分。他认为与充满混乱和冲突的政治领域不同，行政管理的领域是一种事务性的领域。尽管行政管理的任务要由政治来加以确定，但“政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构”(8)。所以“行政管理置身于‘政治’所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题”(9)。既然行政管理与政治分属两个不同的领域，行政科学的建立就有了现实的根基。
那么，行政科学为什么姗姗来迟，成为古老的政治科学研究的最新成果？对此，威尔逊从行政管理发展的内在规律入手，通过对当时世界上一些主要国家的制度史的分析、判断，阐述了行政管理经历过的三个发展时期，以此来说明这一问题。
第一个时期是绝对统治者时期。在这一时期，行政系统与绝对统治相适应，行政管理得到相当的发展。此时的行政管理“具有仅仅完成单一意志所规定的任务才可能具有的那种简便和效率”(10)。例如，在普鲁士，“行政管理已得到最深入的研究，并且几乎达到了最完善的程度”(11)；再如，在法国，“通过极权统治者的个人意志使行政机制达到完善”(12)。
第二个时期是制定宪法废除绝对统治者并用人民的控制取而代之的时期。在威尔逊看来，制宪会延误行政管理的改进。例如，在英国，“行政管理的发展被有关宪法的斗争所取代了”(13)。“英国民族长期而成功地研究了抑制行政权力的艺术，因而却经常忽视了改善行政方法的艺术。他们在更多的程度上是训练自己去控制而不是加强政府。他们较关心的是该政府变得公正、温和而不是使它变得简捷、有秩序和高效率。”(14)在这种情况下，行政管理不可能得到发展。
第三个时期是拥有最高权力的人民在使他们掌握权力的新宪法的保障下，着手发展行政管理工作的时期。在这个时期，公共舆论的统治，不同意见的妥协和调和，使得组织行政管理要比君主国家困难得多。在民主国家中，如何“把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上”(15)，是威尔逊所提出的建立行政科学的原因和进行行政管理研究的目的。
继威尔逊提出政治与行政分离理论之后，另一位美国学者古德诺对这一理论进行了系统的探讨。他的主要观点集中反映在1900年出版的《政治与行政》一书中。
在本书中，古德诺阐述了两种基本思想，即政治与行政的分离及二者的协调。
关于政治与行政的分离，古德诺在承认不同国家的实际政治体制具有相似性，从而可以用抽象方法考察国家的基础上，具体分析了被人们比做有机体的国家的政治功能，即“作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。在进行政治活动之前，必须建立或形成国家或主权者的意志。而如果这种意志会导致政府行为的话，则国家或主权者的意志形成以后，就必须得到执行。进一步说，国家或其机关的一切行为，都是为了既便于这一意志的表达，又有助于这一意志的执行”(16)。
在古德诺看来，政治与行政的区分表现在各种政体中，这被视为分工的需要，只不过二者的区别与政府的民治程度相关。“政府的民治程度越低，国家意志的执行功能和表达功能之间的区别就越小。”(17)因此，在各种类型的政府里，这两种功能不仅都被分解开来，而且每个政府都建立了一些多少有些区别的机关。这些机关以主要地行使这种或那种功能为特征，但又不可能把自己完全限于行使其中的某一种功能。例如，“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责，尽管这些国家意志的具体细节在表达时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则”(18)。而“以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行”(19)。这样就说明，人们可以从理论上区分政府的两种功能。然而，在现实中，这两种功能在特定的政府机关中却出现了重叠或交汇现象，当然二者在不同政府机关中的主次地位是不同的。
总之，政府的功能分为政治与行政这两种性质截然不同的功能，而且，二者的分化又导致了法定的正式政府体制规定的政府机关的分化，尽管这种分化并不彻底。为了方便起见，政府的这两种功能可以分别称为“政治”与“行政”。“政治与指导和影响政府的政策相关，而行政则与这一政策的执行相关。”(20)
应当指出，政治与行政分离的观点不是古德诺首创，德国的史坦因、法国的狄克洛克和美国的威尔逊在古德诺之前都作过阐述。因此，古德诺在这个问题上对行政学的贡献，不在于将政治与行政相分离，尽管他阐述得更为系统和具体，而是在于另一方面，即论述如何使分离开来的二者相协调。由于法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪，或者不利于造就有条理、有进取的政府，因此，古德诺认为，“政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”(21)。
至于协调的途径，古德诺认为，政治必须实现对行政的一定的控制，即在一个民治的政府里，表达国家意志或制定法律的机关，必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制，而这种控制既可能存在于法定的正式政府体制之内，也可以在政府体制之外。但是，政治对行政的控制必须有一定的限制，如果控制过度，会损害建立这一控制的目的，而且会妨碍有效地行使行政功能。为防止控制过度，必须保证一些被委托执行法律的机构的独立性。为了明确行政功能独立性的范围，古德诺进一步区分了行政功能，以确定哪些行政功能应受政治功能的控制，哪些应当保持独立性。古德诺认为，执行国家意志的功能即行政功能，包括司法功能、执行功能、准司法功能、统计和半科学功能等。在上述行政功能中，受政治功能控制的，应当以执行功能为限。为防止执行机关以这样那样的借口拒绝执行法律，必须使其服从于政治的功能。至于负责解决争议的司法功能，课税、建设规划的审批、组织选举、掌握广泛的资料信息和各种知识等准司法功能，专利事务管理、地质勘查、各种统计局的工作等统计和半科学功能，则不在政治功能的控制范围之内。
在明确了政治功能与行政功能的协调必须实行前者对后者的控制之后，古德诺进一步指出，为了使这种控制具有效率，并且能在政府体制中求得，就必须使行政体制高度集权化。威尔逊认为，所有的国家都由一些地方政治共同体组成。在国家和地方政治共同体的关系方面，存在着地方自治政府体制和行政集权体制。在前一种体制下，立法是集权的，立法的执行是分散的或地方化的，国家不承认由地方政治共同体表达的地方意志，并以此来限定其权限。这种为保证统一而限制地方权力的做法，使地方自治权遭受侵害。作为一种弥补，“在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方自治政府倾向于牺牲国家利益。因为它使国家意志的执行即使不是不可能，也是非常困难的”(22)。这样的结果，破坏了行政的统一性，国家法律难以贯彻执行。
而在后一种体制下，“不是由立法机构，而是由被委以最重要的行政功能的机关，即主要执行机构来行使中央对地方政治共同体的控制”(23)。古德诺考察到，那些几乎完全采用地方自治政府体制的国家倾向于放弃这一体制而采取行政集权的制度。英国如此，美国各州也如此。美国大多数文明最为发达的州，都趋于行政集权，而背离其原先的分散的行政状况。许多官员都由州长任免，他们不仅独立行使权力而不受地方自治机构或地方官员的支配，而且甚至有监督其掌握的行政分支机构的权力。由于实行了集权化，削弱了下级官员原有的政治性特征，使之从政党组织的政治控制中解脱出来，置身于政治之外。而在原来的分权体制下，这些官员并非受到来自政府的控制，而只是受到法院从维护法律的角度对他们进行的监督。这难于在制定法律和执行法律之间达成协调。一旦实现了行政集权，除了最高级官员之外，政党的控制已经不必要。由于受政党控制的最高级官员能够更充分地控制下级的活动，就有可能实现政府体制中必要的协调。因此，古德诺认为，“应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展”(24)。
总之，古德诺继承了前人的政治与行政的两分法之后，力图使分离开了的二者相协调。古德诺所提供的协调途径是政治对行政的一定的控制，然而，如果控制过度，又会使二者的关系失去平衡，因此，有必要使行政保持一定的独立性。一方面，在行政系统中通过加强行政集权可以保证政令畅通和行政的统一性；另一方面，也可使行政官员免受政治控制，从而使行政效率得到切实的保证。
威尔逊和古德诺观点的作用是明显的，他们有关政治与行政分离及其协调的论述，引导并促使人们将行政作为一个独立的专业领域加以研究。正是在他们的影响下，对行政学深入、系统的探讨在20世纪初开始逐步发展起来。
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