作为权力再分配工具的国际制度在国内政治中的作用

第一节　作为权力再分配工具的国际制度

当在政治体系中存在两个或者两个以上的否决者时，如果其他否决者的偏好与国家行为体偏好不一致，国家行为体在实现自己的公共政策偏好时就会遭遇否决困境。在这种情况下，国家行为体作为政策发起者可以通过将国内政策与国际制度直接相连的方式克服或者减少有关否决者的阻力。也就是说，国际制度重新分配了国内政治行为体之间的权力资源，使国家行为体以外的国内否决者在政策过程中的地位下降，从而使国家行为体的偏好更容易得到实现。

在任何政治体系中，权力分配都是制度的基本功能之一。一定的制度结构决定了各个行为体接近和享有权力的大小，为某些行为体设置了特权而将另一些行为体置于不利的地位，从而使前者的偏好更容易实现而后者的偏好更难以实现。彼得·霍尔（Peter Hall）在其对英国和法国产业政策的比较研究中就强调，正是决策的制度结构决定了行为体对政策结果的影响力。他指出:“社会集团的压力经过了组织因素的调和，从而使结果打上了组织因素的烙印。因为现代国家的决策总是一个集体决策的过程，制度结构将不同个体的意见聚合成一套政策，从而影响了政策结果”。^[2] 罗伯特·贝茨在对科斯定理的扩展性探讨中则指出，收入分配在很大程度上取决于是谁支配了政治体系，因为政治制度“有助于决定何种经济利益成为政治上的有效利益，从而决定了谁的财富才能在经济秩序中得到制度化的保障。”^[3] 杰克·奈特（Jack Knight）在探讨制度与社会冲突的关系时也指出，制度是社会分配冲突的副产品。“根据这个概念，那些发展制度规则的人们的主要目标，乃是获得针对其他行为体的策略优势，所以那些规则的实质内容应该普遍地反映分配的状况。”^[4] 在上述意义上，政治制度决定了行为体合法保护其利益的权力。为了实现对自己有利的政策结果，政治行为体会推动制度变迁来重新分配权力。

作为一种政治制度，国际制度在国际政治中无疑也发挥了一定的权力分配作用。比如联合国安理会五个常任理事国拥有否决权，而国际货币基金组织的份额分配也使美国在重大事项上拥有否决权。在国内政治中，国际制度也可以发挥权力再分配手段的作用。在参与国际谈判、批准国际协议、加入国际组织和实施国际法的过程中，国内不同政治行为体所获得的机会及所受到的限制是不完全一样的。如果国际制度可以使具有不同偏好的行为体获得一定数量的权力，而在没有国际制度的情况下这些行为体将不能获得同样多的权力，那么国际制度就会重新分配国内政治的权力。

与一般的政治和社会行为体不同的是，国家处在国内体系与国际体系的交界处。这一位置赋予了国家在对外政策的制定和实施中一种特别的合法性，而这种合法性在更具国内属性的公共政策领域中是相对不足的。^[5] 即使仅仅根据宪法的规定，国家在对外事务中也比在纯粹的国内事务中具有更大的自主性:“国家宪法允许行政机构选择政策目标和谈判策略，选择国内行为体承担法律义务的形式，分配政治和技术信息以及建立政策的合法性。”^[6] 这样，国家行为体就会运用这样的机遇来谋求自己的目标。正如德瑞日纳所指出的:“如果国际制度的政策偏好与国内政策的发起者相一致，与国内政策的批准者相冲突时，国内政策的发起者将愿意采取国际化战略。”^[7] 基于以下的因果机制，国家行为体从国际制度的权力再分配效应中可以获得比其他否决者更大的优势。

首先，国家行为体在参与国际谈判和国际组织上拥有倡议权，从而在议程设定上获得了对其他否决者的先发优势。乔治·泽比利斯注意到，并不是所有的否决者都是同样重要的。在政治体系中，一些行为体发出倡议，而另一些行为体或者接受或者反对由前者发出的倡议。这样，行为体行动的顺序对政策结果至关重要。如图4.1所示，假设否决者A和B都试图达到理想点，或者尽可能接近理想点。如果A向B提出倡议，A将在整个赢集中选出PA这一最接近其理想点的点。同样，如果B向A提出倡议，B将在整个赢集中选出PB这一最接近其理想点的点。由此，泽比利斯提出:“设置议程的否决者具有相当的优势:在其他行为体的赢集作为限制的条件下，这个行为体可以从中选择其偏好的结果”。 ^[8]

资料来源:George Tsebelis，Veto Players:How Political Institutions Work，Princeton:Princeton University Press，2002，p.34.

图4.1　议程设定的重要性

在参与国际谈判和签署国际协议的过程中，国家行为体就处在议程设定者的优越位置上。在现代国际体系中，中央政府或行政机构对外代表民族国家参加国际谈判或签署国际协议。正如布里吉特·斯塔奇（Brigid Starkey）等国际谈判专家所说的:“尽管国际谈判涉及的参与者越来越多，但是国家代表——政府行为体——仍是最为重要的谈判者。”^[9] 如果中央政府或行政机构的核心决策者没有在国际上达成协议并将其提交国内批准，国内的立法机构、其他行政部门、地方政府和社会公众一般不会认真考虑国际协议。这样，“通过承认行政机构作为唯一的国家合法代表，国际制度强化了行政部门的权力。”^[10] 实际上，多数国际制度是由政府领导人达成协议后确立的，这就使政府领导人实现了对国际议程的“卡特尔化”控制。这样，国家行为体通过扮演“看门人”的角色，在很大程度上控制了国际协议批准的时机、形式和内容，从而确立对相关日程设定的主导权。

比如，在美国的立法过程中，总统并没有正式的议程设定权。根据美国宪法第一条，国会拥有立法倡议权。尽管总统可以请求国会的委员会考虑其政策计划并可能说服本党的委员会成员，总统并不能控制委员会的议程。虽然总统拥有对立法的否决权并可能以此和国会讨价还价，但总统否决的威胁只有在总统对现状的偏好胜过对法案的偏好时才是可信的。即使总统否决的威胁是可信的，国会的立法也只是最低限度地满足了总统的赢集，而非总统的理想点。与一般的国内立法相比，总统在条约缔结上拥有正式的议程设定权。行政部门控制着政府在国际谈判上的立场，并且掌握着外国政府谈判立场的信息。虽然总统对谈判过程的控制并不意味着条约必然会得到国会的批准，但这一权力给总统带来了议程设定的优势。^[11] 雷切尔·布鲁斯特（Rachel Brewster）就观察到:“通过给予总统缔结国际协议的排他性权力，总统有能力决定哪些替代性政策可以在最后的投票中提出来改变现状”。^[12]总统可以通过在条约缔结上的议程设定权来推动自己所偏好的政策议程，使政策结果尽可能接近自己的理想点。

在国际谈判结束或国际协议签署后，中央政府或者行政机构的有关部门负责参与国际组织的日常事务。丹尼尔·德瑞日纳指出:“虽然权威从国内制度向国际制度的转移削弱了所有国内机构的权力，但政策发起者通过投票权和常规互动获得了对国际组织的更大影响。”^[13] 比如国际组织往往通过成员国的投票来做出决策，而中央政府或者行政机构控制了本国的投票。又如中央政府在日常的行政事务中可以在自己的职权范围内决定是否将国际争端提交国际组织。一旦国际组织的表决机制或者争端解决机制启动，国内的其他否决者很难再改变议程。当然，国内的其他否决者，比如立法机构可以借助拨款权的行使或国内立法的调整来限制行政机构自由裁量权的范围。^[14] 但由于委托—代理问题，这种影响往往是间接的、有限的。在这个意义上，国际组织的“民主赤字”的另外一面就是国家自主性的增强。

比如，作为“政府间”的国际制度，欧洲联盟限制了除了行政机构以外的大多数国内行为体对政策制定的正式参与。既然每个成员国都有义务将欧盟立法作为国内法加以实施，欧盟的常规立法过程乍看起来限制了成员国政府的自主性。但正如安德鲁·莫劳夫奇克敏锐观察到的，事实刚好相反。许多欧盟立法采取了“规制”（regulations）或者“决定”（decisions）的法律形式，两者都具有直接的、无条件的法律效应。各成员国的议会和公众没有权力来修正、改变和反对这种形式的立法。即使采取“指示”（directives）这种法律形式，也并非总是要求议会的国内立法程序。实际上，只要代表各成员国行政机构的部长理事会批准了“指示”，国内立法机构的修正或反对不仅仅是困难的，而且往往是非法的。^[15] 这样，欧洲一体化的制度设计增加了国内反对派的成本，强化了行政机构在国内的自主性。

其次，国际制度扩大了国家行为体和其他否决者之间的信息不对称，使国家行为体可以在国内政治中通过对信息的操纵来克服其他否决者的反对。国家行为体在参与国际谈判和国际组织上的独特位置不仅使其在议程设定上获得了先发优势，而且可以在国内讨价还价中获得信息优势。

一般而言，国际制度使国家行为体比国内其他否决者更容易获得以下两种类型的信息。第一类信息是关于替代性结果的技术信息。如果没有在国际谈判和国际组织中的信息交换，政治行为体就可能不会了解真正的政策问题和解决这些问题的可行性方案。第二类信息是关于其他国家政府或者超国家行为体的偏好和权力的信息。通过对国际谈判和国际组织日常活动的参与，政府可以获得外国政府的偏好和权力、国家间议价结果的范围以及国家政策的制度性限制这些精确的信息。^[16] 反观诸如立法机构这样的否决者，在信息分配处于相当不利的地位。正如海伦·米尔纳所指出的:“议员分配给每项议会决策的时间和精力是有限的，他们将其稀缺的时间和精力用于能最大化其选举回报的任务上。设想一下，中位数的立法者既没有技术知识也没有时间来研究应该由议会来处理的那些漫长的和复杂的国际协议，但是这些立法者必须决定如何就协议投票。这种情况是相当典型的，特别是在对外关系中。”^[17] 尽管利益集团可以作为“背书人”向立法机构提供信息，但利益集团也难以具备和行政部门一样多的上述两类信息。这样，由于对国际谈判和国际组织的参与，国家行为体在国内信息分配中具备了明显的优势。

在信息不对称的条件下，国家行为体可以通过自己所掌握的私有信息来谋求对政策结果的控制。即使在自由民主政体下，由于许多国际谈判的保密性质，国家领导人也可以通过信息操纵绕开议会和其他否决者的反对。诺林·里普斯曼提出了三种互补的信息操纵战略:隐匿（hiding）、误导（misleading）和诿责（blaming）。^[18] 利用国际谈判的保密优势，政府可以使议会和公众无法知悉政府所追求的真正目标。保密性也可以行政机构误导议会和公众关于所达成国际协议的性质，以便获得国内的批准。此外，国家领导人还有机会将与议会和公众预期不一样的结果诿责给谈判伙伴。“诿责给外国政府，可以以此说明结果是‘我们可以达成的最好交易’，即使实际上并非如此，也有助于不受欢迎的协议获得批准。”^[19] 这种“替罪羊”战略在国际关系史上屡试不爽，不胜枚举。由于某些国际组织相对于成员国而言具有了相当的自主性，国家行为体也可以选择国际组织作为“替罪羊”来推行其不受国内听众欢迎的政策。

再次，国际制度可以对成员国产生“社会影响”（social influence），从而使国家行为体在达成与国际规则或规范相符的偏好时掌握更多的政治资源。在国家向国际组织的授权随着国家间外部性的增加而日益扩大的情况下，国际制度所调整的对象往往涉及大量国内事务。国家行为体所偏好的国内公共政策如果符合国际规则和规范，不仅会为该政策提供更大的正当性，还会塑造有利于该政策推行的“社会环境”（social environments）。 ^[20]

一方面，中央政府代表主权国家参与国际组织的日常活动，会比其他的否决者对国际组织的决策产生更大的影响。国际组织的决策如果以国际法的形式产生了国家的正式法律义务，就会降低国家行为体推动相关政策的成本。根据江忆恩的社会化理论，国际制度可以通过对成员国的“社会影响”来限制国家的政策选择。在国际制度所造就的“社会环境”中，虽然各种行为体的行为依然遵循了效用最大化的理性主义逻辑，但会因与角色预期和地位等相符或不符而产生心理满足、归属感、幸福感或羞辱感、被排斥感、贬低身份等。^[21] 安德鲁·莫劳夫奇克也注意到:“国际制度在意识观念上经常获得很广泛的支持，每次决策只要获得国际制度的承认，自动就会有很多集团支持。”^[22] 在其他条件不变的情况下，国家行为体将更容易推动一项与国际法义务更相符而非更相悖的公共政策。这样，如果一项公共政策在国际制度层次上实现了更高程度的法律化，国家行为体推动该政策的国内阻力可能会减少。

另一方面，国际制度还可以通过向国内法的转化来约束否决者的行为。随着全球化与政策外部性的发展，国际法对国家内部事务的法理后果不断涌现。正如法学家路易斯·亨金（Louis Henkin）所指出的:“日益增长的国家间相互依赖性有助于将国际法更广泛地深入到国内法律制度中。”^[23] 如果一国具有很强的法治传统，这些转化为国内法的国际法可以为与其相符的国内公共政策提供正当性，从而显著减少该政策的制定和实施成本。即使一国缺乏法治的传统，这些渗透到国内法律制度的国际法也可以构成国内公共政策制定的社会环境，使与法律义务相符的公共政策的发起者受到一定的“社会奖励”，而阻止该项政策的否决者受到一定的“社会惩罚”。无论是哪种情况，国家行为体都可以将转化后的国际法作为工具来克服否决者的反对以达成自身偏好。

上一章已经表明，无论是在自由民主政体下还是在威权政体下，都有可能出现两个或两个以上的否决者。国家是否遭遇否决困境，不能简单看民主/威权的政体属性，而是要考察具体政策领域的制度结构。即使在威权政体下，国家行为体也有可能为了克服否决者的反对而选择加入国际制度。比如，一些威权国家或者刚刚经历民主转型的国家在推进政治与经济改革时，也会遇到“否决者”的问题。由于不同集团和机构从改革中获得的收益不同，它们对改革的偏好也会不同。如果某个集团或者机构可以阻碍改革的实施，就会成为“否决者”。在这种情况下，寻求改革的行政机构就可能转向国际货币基金组织等多边国际制度以克服国内反对。正如詹姆斯·弗里兰所发现:“通过与国际货币基金组织签署协议，行政机构将其对经济改革的政策偏好与国际货币基金组织的条件捆绑起来。一个国家的行政机构可以独自与国际货币基金组织签署协议，但为遵守国际货币基金组织条件而进行的政策改变则需要否决者的同意。国际货币基金组织的卷入提高了反对行政机构倡议的成本，因为反对的对象不再仅仅是行政机构而是国际货币基金组织。” ^[24]

简而言之，当一个政策领域中的制度结构具有更多的分权特点时，国家行为体可以通过在参与国际谈判和国际组织上的议程设定优势、信息优势和社会影响来重新分配国内的政治权力，以此克服其他否决者的阻碍从而推动自己所偏爱的公共政策。在这种情况下，国际制度可以作为国内政治权力再分配的工具。