法国的刑事政策评估：进步的假象？

　　 雷纳尔德·奥唐诺夫 维吉妮·戈特龙著 朱琳译 何秉松点评

　　 【摘要】随着法国政治权力民主化的发展，公共政策特别是刑事政策的评估日益得到政府和民间的重视。无论是国家和地方政府还是学者和科研机构都大力推动了评估在法国的发展，由此建立了一系列新的研究机构，出现了许多新的统计和评估工具以及专业的评估人员。然而在这一蓬勃发展的表象背后，作者指出了法国评估工作中存在的诸多问题。这些具有普遍意义的问题对于追求公共政策合理化的我国来说无疑具有重大的借鉴意义。

　　 【关键词】法国|刑事政策|评估

一逐步制度化、发展和完善中的评估

　　 关于刑事政策评估的研究已有不少。各行业的专业人士都经常接到从事此类研究或报告的任务，如学者、国民代表（众议员或参议员）、高级官员、私人顾问、分析和研究机构（委员会、观察研究所等等）。可以说，拥有如此众多专业人士的评估圈如“星云”一般庞大。[1]他们的工作有两个核心，一是汇总科研成果，二是从事直接的应用研究。尽管决策者也会听从研究者和学者们的建议（一），但决策者通常认为这些建议脱离实践以至于无法有效地改变实践。因此，学术评估经常让位于政府部门自己的评估（二）。

　　 （一）科研对刑事政策评估的贡献

　　 学者们利用自己天然的权威在刑事政策评估中发挥影响。执政者对学者们的建议并非无动于衷，一些最权威的刑事政策研究机构甚至就设在政府机关内部。例如司法部设立的“沃克尔松跨学科研究中心”、“国家监狱审查和研究中心”以及1983年由原先的“刑法和犯罪学研究处”转变而来的“法律及刑事机构社会学研究中心”。[2]再如内政部1991年设立的“国内安全高级研究院”，该院在2004年变为“国家高级安全研究院”。为使以研究合同为基础的研究工作变得有吸引力，政府机构会建议学者们应标。[3]这样做的目的不是简单的知识积累，而是使决策者能够利用科学分析恰当地组织公共活动。1991年设立国内安全高级研究院时，内政部长就清楚地表明了这一态度。当时的内政部长P．若克斯（P.JOXE）希望借组织和推广研究来彻底改变警察的工作。[4]国内安全高级研究院逐渐“成为国内安全政策的策源地之一，这一地位在90年代初得到确认”。[5]该院通过组织培训和出版刊物将安全问题的相关人士组织起来并促使大家认同统一的新安全理论。

　　 现代关于刑事政策的研究如汗牛充栋，林林总总的刑事政策类文章、著作和科研报告就是证明。然而，科学意见在制定和领导公共行动的过程中通常仅占据次要的位置。法国犯罪学研究的薄弱部分说明了科研的这种边缘地位。犯罪学还难以成为一门真正的学科，犯罪学研究所很少得到足够的经费支持来开展大规模的评估。出现这种状况更本质的原因在于学者们还不太习惯为公立机构从事评估工作。学者和执政者之间的关系虽然大为缓和，国家资助的研究仍经常遭到批判，批评者指责科研人员在思考过程中未经充分论证就毫无保留地吸收了政治机构的观点。协议式研究之所以受到批判，是因为其仅仅根据政府部门的标准和需要来确定研究对象。总而言之，学术研究对刑事政策改革的影响很弱，实务工作者为了改变工作的方式和性质勉强能够吸收一些科研评估的成果，但是社会学知识几乎未用于指导实践也没能对决策者产生强大的影响。[6]决策者通常将科研人员的作用限制在“说明”者上，科研人员无法成为“规定”者。[7]现实当中，国家安全高级研究院在决策过程中发挥的影响很小，其很多研究成果连基层警务人员都不知晓。[8]因此在制定反犯罪策略的过程中，政府部门自己的评估正逐渐取代科研机构的评估。

　　 （二）公立机构参与刑事政策评估

　　 1．国家评估的增多

　　 司法部的研究和评估部门、城市部际代表团、城市政策评估委员会、审计法院、反毒品和毒物癖部际代表团、法国毒品和毒物癖观察研究所、一些部际的评估机构、战略分析委员会以及经济和社会委员会都实施或资助过许多评估研究。议员们也不甘落后，[9]建立了议会立法评估办公室和议会公共政策评估办公室。总监察机关[10]会参与对部委工作的评估。各部委都掌握着一些预测和跟踪监督的手段。中央机关的工作以大量的统计数据为依托，这些数据在分析问题和制定解决方案方面发挥着决定性作用。统计数据是识别和量化的最佳工具，刑事政策方面存在大量的统计数据。[11]内政部和司法部很早以前就建立了一些统计分析工具，如内政部的4001表（etat4001）、STIC资料系统（fichiersSTIC）等，司法部的检察院人员名册、判刑统计、司法登记簿的数据、预审法院和少年法院的活动资料、青少年司法保护司和监狱管理司的资料等。其他一些行政部门和公立机构，如海关部门、税务部门、家庭补助局、劳动检查局、反腐机构等也掌握着大量对决策者有启发作用的量化信息。国家统计和经济研究院则更全面地对各项社会指标进行统计，这些指标可以将犯罪指数与其经济和社会背景联系起来（失业率、单亲家庭的比率等）。

　　 国家为了解不安全现象的构成因素，不断充实着上述统计资料。警察和宪兵部门自2005年1月1日开始共同使用一项城市暴力行为统计工具。该工具的外形类似仪表盘，含9个指数，统计的内容包括汽车上发生的和公共财物遭受的火灾、针对安全、救援和卫生机构的团体暴力、敌对团伙间的打斗和冲突。为确切了解校园暴力的情况，国家教育部使用一种暴力现象统计软件（SIGNA）来统计学校内及周边发生的犯罪和暴力行为。[12]为了补充警察的统计数据，国家统计和经济研究院在其组织的家庭生活条件调查中增加了受害人调查项目。[13]国家资助统计机构的目的在于获取关于犯罪和不安全感的数据。政府设立了许多观察研究所，如1982年成立的国家道路安全观察研究所、2000年成立的校园暴力观察研究所、2003年成立的国家敏感城市地带观察研究所和2004年成立的国家犯罪观察研究所。其中国家犯罪观察研究所由内政部设立，负责研究建立一套能够衡量犯罪状况的统计资料。[14]

　　 尽管这些量化的手段日臻完善，政府组织的评估依旧被指责存在严重的部门分割现象。由于信息分散，各部委很难接触到其它部委或合作机关所掌握（如协会、地方行政机关等）的资料。为改变这一状况成立了一些部际评估委员会，如1998年成立的地方安全合同部际评估支部。[15]然而，跨部评估仅仅解决了部分困难。因为除了信息分散之外，各机构的统计单位还存在不一致的问题。[16]参与打击犯罪活动的各机构在确定指标时从未使用过统一的地域划分标准。由于信息依据的地理单位不统一，人们便无法确定共同的研究范围。另外，公立机构的材料虽然充实，但这些材料通常纪录的是公立机构的成果和手段而不是公立机构所推行政策的影响。而且这些材料侧重衡量行政活动，仅能用于明确公共服务供给的规模而无法衡量公共活动满足需要的程度。[17]最后，国家级评估对地方机构的作用不大。城市和城市之间碰到的犯罪问题不同，同样的政策在不同的环境下实施会产生不同的效果。国家评估报告无法详细评价地方政策的影响。中央事先确定的评估标准因无视环境差异，通常很难被地方主体接受。为了克服这些困难，政府开始依靠合作机构和地方机构来推动地方化的集体评估。

　　 2．地方鉴定的逐步发展

　　 以集体的方式对国内的一些地区进行鉴定和评估有诸多好处。[18]这种战略能够汇总关于地方的所有信息，而这些信息通常很分散、难于获取。[19]例如：警察、宪兵和司法机构有关于犯罪状况和被告的统计资料。学校有关于学生缺勤率、校园事件（盗窃、破坏行为、未成年人间的暴力及针对成年人的暴力）和纪律惩戒程序数目的资料。青少年司法保护司和少年社会救助机构有大量关于教育救助措施的数目、未成年犯罪人或处境危险的未成年人的个人及家庭情况的资料。房屋出租机构可以提供关于房屋损毁、敏感地区的房屋空置率和邻里纠纷方面的信息。另外，各种协会、社会文化中心、公共运输企业以及其他机构也掌握着一些有用的信息。地方的评估和鉴定不限于简单地整理这些数据信息，它还将以前始终被忽视的定性类材料纳入研究范围：如警方有记录但未予司法追究的轻微案件的内容、致国民代表的信件、人民和地方协会的评价等。各方在思考中对上述质、量的信息进行有益的比较，这样有利于确立共同的研究标准和统一的地域单位，而这两项是得出合理指标的必要前提，也更利于地方主体获得地方合作评估的结果。集体界定评估标准的方式会促使地方在制定工作战略合同时记录评估的措施及应用，[20]这样一来，地方评估和鉴定就成为使政府行为适应多样的形势并引导政府行为的工具。评估就不再是政策外的一个过程而成为政策的一个组成部分。评估“主要为了与主体的实践互动。评估具有工具属性，是处于制定或实施阶段的公共政策行为的一部分。评估具有技术指导功能，可以具体地调整和改变其所针对的刑事政策实践”。[21]

　　 鉴于评估的上述功能，政府在各种合同中大力推广和建立起一些鉴定和跟踪的工具。1990年8月17日关于预防行动合同的一项通知就明确规定了政府的这项要求。[22]虽然曾经有一些市镇资助过科研小组从事地方安全评估，但这类情况仍很少见。[23]为了改变这种状况并使各方更积极地参与评估，1997年10月28日关于地方安全合同的一项通知改革了评估的方法。该通知要求将地方安全鉴定作为签订地方安全合同的前提条件。合作机构应该对影响本地区的犯罪的规模和性质进行评估，对已采取的措施的合理性进行评价。这项通知首次要求合作机构对不安全感进行评估，这就需要对质和量的资料进行统计，统计内容应包括犯罪的地域特点、犯罪发生的地点和时间、犯罪人的特征、学校、运输人和出租人统计的各类事件、受害人的特征和行为、民众的期望等等。另外，评估还应该对提升安全的各种预防或惩罚类办法进行整理，评价这些办法与地方环境的适应程度，必要时还要确定限制这些办法发生效力的障碍。地方安全合同行动计划的目标既然是建立一种辅助决策的预测性工具，其内容就应该直接来源于评估。地方评估为了“保持活力和延续性”[24]应定期更新，为此，合作机构需要建立特别是行动指标和结果指标类的合同跟踪工具。地方机构因为缺少评估的手段，可以获得国家高级安全研究院、部际城市代表团和中央政府部门的提供的方法指导。在国家高级安全研究院“工程和建议部”的积极筹备下成立了一些省市协助队。[25]“工程和建议部”通过发放《地方安全合同实用指南》[26]来普及有助于鉴定和评估的方法或工具。部际城市代表团和各部委也通过类似的办法为地方主体提供行动指标和结果指标、用户满意度调查等。某些地方行政机构偏爱私人咨询机构提供的服务。还有一些地方行政机构为了提高自身的评估能力，与合作机构一起成立了地方犯罪观察研究所。[27]总之，刑事政策评估方面取得的成就是毋庸置疑的。但这些进步是否达到了应有的高度？能否切实地改变刑事政策实践？还不一定。

二．微小的进步

　　 （一）有争议的方法

　　 合同的蓬勃发展并没能促成共同评估标准的建立，也未大改善地方评估的现状：各级政府部门的统计方法之间依旧存在差异；统计数据关注的更多是机构的活动而不是不安全问题；各主体在收集信息时很少采用统一的地域划分法，结论依据的不是相同的计算单位因而无法确定共同的研究范围。对地方安全合同进行过评估的各类评估小组均称地方评估十分薄弱。这些评估小组的报告人还指出：地方评估的方法不可靠，缺乏对不安全感的研究，评估的过程过于匆忙。鉴定和评估工作获得的财政支持较弱，而采集信息又特别耗费人力、时间和财力。现有的评估方法和管理通常比较简单，对犯罪现象的分析很少超越简单的描述。地方评估忽视了社会学方法，并非一贯严密也不够可靠。地方主体在提供某些材料时未说明甚至有时根本就没考虑过材料收集的过程及材料的可信度，然而正是这种批判式的态度才能明确材料的说服力及其与评估对象的符合程度。[28]地方安全评估的结果给人的印象是杂乱信息的堆砌，缺乏比较的数据罗列在一起令人无法对地区形势形成清晰合理的认识。由于地方安全评估这种简单的数据堆砌，警察的统计数据成为分析地区犯罪规模和评价犯罪对策影响的首要手段。虽然很多研究中心对警察统计数据的效力仍有争议，[29]警察统计数据已经成为决定当前犯罪对策的因素之一。从国家到地方，警察统计数据似乎“在人们心中享有某种显著的知识权威”。[30]

　　 事后评估由于未清晰界定评估目标和评估活动也收效甚微。各类合同的目标过于宽泛：如打击危害安全的现象、增强安全感、在改善区域生活质量的同时提高和发展公民地位、帮助安置困难人群等等。这些目标下的子目标也很宽泛，如强化街道或地区安全警察分管制度、开发司法处遇的方式、改善对受害人的接待工作等。但这些措施更像是一种陈情表而不是考虑日后如何评估的行动计划。[31]合作机构虽然会说明他们的动向，但通常只是简要地描述行动的目标和方法，行动手册从未详细记述行动的内容、时间安排、行动战略、落实成本等。虽然自从地方安全合同出现后，行动锁定的目标人群越来越具体，但针对普通居民或者某个区域通常是敏感区域的全体居民的行动计划仍然很多。[32]量化的行动措施以及详尽的行动计划都很罕见，然而缺乏对结果的预期几乎就无法衡量行动的影响。一项严谨的评估应该有确切的、表述清晰的、无内在矛盾的目标。这是衡量实际应用与主体的事前规划是否吻合的先决条件。只有这样，才能判断某计划的成败是预期行动的结果而不是与原计划无关的实践操作的结果。[33]另外，严谨的评估不能接受模糊的目标人群和缺位的管理团队；严谨的评估应该考虑到行动计划潜在的、不可预期的负面效应，特别是犯罪的流动问题。但很少有地方评估甚至是国家评估能够满足上述所有条件。这些方法缺陷限制着评估人员无法展开对计划效果的评估。大多数评估只是“程序”评估，内容局限于记述已经发生的事（合作方之间的关系、部署情况等等），而不是“效果”评估。[34]

　　 这些方法障碍说明了为什么鉴定和评估在地方制定和修改反犯罪策略的过程中影响甚微。评估指出的问题和采取的行动经常不一致。行动手册多数情况下并不遵循评估结果：[35]某些评估详细描述的现象可能不会被采取任何行动，反之，对评估认为不必要的现象却可能采取行动。“在这种情况下，评估几乎就成为规定的一种义务，用来肯定各方事先确定的与己相关的行动计划”。[36]有时甚至会出现用预先规划来说明评估而不是由评估来说明预先规划的情形。各主体在介绍时略做手脚就可以将各种数据变成自己希望推行的措施的保证。C．贝坦（C.BETIN）,E．马蒂奈（E.MARTINAIS）和M.-C．勒纳尔（M.-C.RENARD）就里昂市中心安装监视摄像头一事的研究肯定了这种推测。[37]为了说明有必要在里昂市第二区安装监视摄像头，地方安全评估计算出该区的犯罪率为240起／千居民。按合理方式计算的犯罪率乘以的权数应该是常来往该区的人口的平均数（约350000人），但该计算结果只依据了该区居民的数量（27800人），这就足以使该区成为里昂市最危险的区域之一。这个具体例子中使用了非常错误的统计方法，虽然这种情况还不普遍，但表明各主体还没能理解真正的评估所具备的强大功效。因此各主体在实践中并非一贯支持建立评估工具。

　　 （二）战略性障碍

　　 某些主体指出地方安全鉴定薄弱的原因在于硬件设施短缺。司法机构就强调信息手段缺乏以及地方安全合同覆盖的区域和司法辖区不统一，这或许可以说明为什么法院、青少年司法保护司和监狱管理司经常出现信息缺失的现象。除此之外，其他一些因素也可以说明鉴定和评估薄弱的原因。有时，合作机构本身不愿意看到评估太过发展：例如因合作机构反对或者部分人员能力欠缺导致补助金下放过迟，进而导致某项行动失败。许多机构都避免公布那些对自身不利且损害其信誉的数字。这些机构为避免牵累自身不公布所掌握的全部信息，甚至会提供给合作机构一些质量不可靠的信息。更进一步地说，过分细致地分析可能会导致机构间的冲突以至于无法继续行动。直接质疑信息的质量会损害保证地方合作稳固的认同式思维。出于这个原因，合作机构之间不会细究某项计划成功或失败的根源。地方安全评估通常都不谈论信息未充分发掘、机构内部运行不畅或缺乏合作这类事项，也不谈需要克服的障碍或者现有措施的失败。[38]当地方机构进行内部评估即地方安全合同主体自己评估并对行动实施跟踪监督时，这种信息缺失的现象就表现得更加明显。但这种情况忽视了一项根本的方法论要求，即评估人的第三方属性，只有与机构活动无关的、中立的第三方才能够指出机构存在的问题并确保评估的客观性。然而即便如此，外部机构的评估也并非一贯可靠，因为现在越来越多的商业公司从事这项业务。在压力集团对地方代表的大力游说下，私人的建议逐渐取代了公立机构的方法指导。目前有三分之二的地方安全鉴定都是由审计所完成的。[39]但是咨询安全合同顾问有时会妨碍评估的成功，因为这类评估很多都希望在几个星期内就能“掌握重点模式”，获得“一整套安全方案”，而不是由地方主体联合确定一些指标和评估。[40]地方安全鉴定沦为简单的内部审计已成为普遍现象，而且这类审计还尽量回避计划的质量问题，仅限于列举一些数量指标。

　　 （三）评估和审计日益混同

　　 刑事政策主体通常满足于行动在形式上符合既定标准。“评估沦为审计”[41]的情况已不新鲜且呈现新的形式，这种新的形式甚至会威胁到真正的评估的存在。这样的威胁就来源于当代公共管理以“结果文化”为中心的模式。国家警察总司自1989年起强调“管理工具和绩效指标”的意义，强调以目标为中心的管理方式的必要性。过去，这些新方法虽然得到政府的大力支持却很难在实践中展开，至少在2001年8月1日的《财政法律之组织法》生效前是如此。然而自这部组织法生效后，所有的公共行动计划都必须配有一项“年度绩效计划”，必须明确目标、预期结果和评测标准。这种新的“结果文化”自2002年经萨科奇大力推广后开始在安全领域盛行。[42]内政部为警察部门制定了意义重大的目标，[43]为了调动警察参与这些艰巨任务的积极性，内政部会对工作出色的警察给与规定的奖励（加快升迁、颁发个人或集体优秀奖金）。自2002年10月以来，内政部长仿效纽约的“CompstatMeetings”[44]模式，每月召集来自五个犯罪增幅最猛的省份和五个犯罪降幅最大的省份的省长、省级警务主管及省级宪兵主管开会。地区警务主管可能会因为工作成效甚微而遭殃。2003年2月，图卢兹市公共安全负责人就因为图卢兹市的犯罪对策统计结果不佳被调离岗位。连司法系统也渗透进这种结果文化。2007年的司法年度绩效计划就包含了各种各样的指标：处理案件的平均时间、司法登记簿不予登记率、经最高法院撤销原判的刑事案件的比率、经检察官和法官处理的可追诉的案件数、刑事反应率、诉讼替代措施的适用率、刑罚的执行率和执行的平均期限等。对于司法体系来说，这些指标还是监控检察院活动的重要工具。

　　 政府提醒国家机构为人民服务、保证工作质量且必要时进行内部改革，这自然无可厚非。但上述结果文化中的一些因素却阻碍了成功。一种最大限度地利用现有资源（人力的、物力的和财力的）来达到预期结果的效率观念正逐渐取代本应树立的仅以实现预期结果为内容的成效观念。[45]新的公共管理策略满足于政府发布的统计数据，但很少考虑如影响力研究一类的质量评估。[46]在警察系统内部，从机构领导到一线警官几乎都只用犯罪统计数据来向领导汇报工作成绩。[47]这种过度关注统计数据、用统计数据作为考核人员、发现犯罪热点和调整警察战略标准的做法有很多负面效应：随着以目标为核心的管理模式的发展，只有“可衡量的”绩效被计入统计。这样一来，评估标准便仅限于行为（汽车违章罚款的罚金印花的数目、现行犯罪的数目、提起诉讼的数目、侦破案件的数目等等）而不包括状态（平安、安全和百姓的信任度等等）。[48]机构的绩效评估更多针对的是实际采取的措施而不是这些措施的效果。评估的对象集中于提供了能直接说明和立即获取的数据的领域：惩罚。[49]同样，司法机构集中使用刑事反应率来衡量自己的工作成效和说明自己的行动。刑事改革体现了司法“行政化”[50]的趋势，即过于关注如何最有效地解决案件积压问题，而忽视了对刑罚目的的反思。在追逐绩效的过程中，“如何惩罚的问题即如何处理刑事司法机关内的案件积压问题大大超越了为何惩罚的问题，后者才是对作为社会反应形式之一的刑事反应的意义、地位或角色等问题的反思，然而这最主要的反思却退居其次”。[51]

总结

　　 上述对法国刑事政策评估的研究表明现有成果还不能超越克里斯蒂娜·拉塞杰教授在1990年初描述的状态。也就是说，时至今日，多数的反犯罪策略仍旧是“基于直觉而没有建立在真正的对问题进行科学分析的基础上”。[52]法国还没有任何针对恢复性司法计划（如刑事调解等）、早期社会预防或情境社会预防的影响的评估。一些意识形态因素成为决定刑事政策改革进程的因素之一。在社会的安全呼声高涨的背景下，政府以预防政策缺乏实效为由宣布恢复全面惩罚。[53]政府的主要方法是借助媒体大力宣传政府重振国家安全的政治决心，但计划成效的问题最被忽视。这种状况自然引起学者们的担心，学者们强烈呼吁对反犯罪策略进行深入的评估。2006年，115名各界学者、教授学者和实务人士向政府机构发出呼吁，希望建立一个针对刑事犯罪及其预防、惩罚和矫正的多学科的学习和研究机构，[54]能够为刑事政策和预防政策的主体提供科学参考，能够推广用于分析、评估和行动的工具。也许人们希望这样一来，刑事政策就不再受情绪的驱使，能够依靠理性和实践在刑事体系之外创建一些新的反犯罪策略。

　　 中国政法大学教授、特聘博士生导师、刑事法律研究中心副主任、恐怖主义与有组织犯罪研究中心主任何秉松点评如下：

　　 《法国的刑事政策评估：进步的假象？》是一篇学术水平高、质量上乘的好文章。该文有如下主要特点：第一、学术价值高。目前国内刑事政策学的文章或著作虽然不少，但是以实证的方式研究刑事政策评估的却凤毛麟角。该文作者对于法国刑事政策评估的机构、层级、战略、方法、经验和缺陷有全局性的把握和较为透彻的分析，研究水平较高，内容具有创造性。刑事政策是刑法改革的助推器，是刑法理论发展的基石，为使刑事政策发挥其功能，要坚持刑事政策的批判和分析精神。在这方面应注重开拓性研究，应立足于本土化又要借鉴和移植，才能使中国刑事政策尽快地溶入先进法治国家之列。第二、研究方法科学性强，数据和资料来源广泛、全面、权威，分析透彻，学风严谨。第三，实用价值较高。文中指出的法国刑事政策评估中所使用的方法和存在的问题对于中国的刑事政策决策者和学者都有较大的启示，对于中国学者发展刑事政策的实证研究方法具有借鉴意义。大陆法系刑法发展的历史证明，刑法发展大体经历了古典主义刑法、实证主义刑法，转而进入刑法科学化、现代化阶段。即从启蒙思想的理性思辩到实证主义用经验科学方法完善犯罪学理论体系，使犯罪学具有独立品格，犯罪学成为发达的科学，又为刑事政策学奠定了基础。刑事政策学形成完整科学体系的学科后，又指导刑法的改革与发展。简单地说，现代刑事法学的发展路径是：犯罪学—刑事政策学—刑法学，这可以被称为刑法发展的技术路径。中国的刑法学发展可以借鉴这一技术路径，必须重视实证研究和理性思辩，刑事政策学也是如此。构建完整的刑事政策学科体系要求在实证研究的基础上构建理论的大厦，从而指导刑事法律改革。法国学者的研究无疑为完善我国刑事政策学体系研究开创了一条新思路。

　　 【注释】