为什么香港的政治体制是“行政长官制”

　　 笔者认为，“行政长官制”这一表述比较符合宪法学的习惯。香港的政治体制实际上是一个地方的政治体制，但又有其特殊性，因为它是一个实行高度自治的地方。地方的政治体制的模式相对于国家层面上的分类而言，没有国家层面上的分类那么成熟，这种不成熟性主要表现在对地方政体的称呼上极其复杂多样，也没有公认的分类标准。例如，有的美国学者形容美国地方政府体制犹如一个“百纳被”(crazy-quilt)；[17]有的英国学者认为英国地方政府表面上看很简单，完全由选举产生，但实际上“地方的行政管理特别混乱”。[18]一个国家之内的地方政治体制尚且如此，世界范围的地方政治体制岂不更像一床“百纳被”？

　　 这里不妨列举一些国家的地方政治体制的名称。在美国，地方政治体制有市长—议会制、委员会制、市长经理制，[19]也有学者把这三种模式称为强市长制(the Strong-Mayor Plan)、委员会制(the Commission Plan)、议会—经理制(Council-Manager Plan)，并且认为大城市通常采用强市长制。[20]在德国，地方政治体制主要是议会/直选市长制。[21]法国实行市镇议会制，市镇长由市镇议会在其成员中选举产生，议会由直接普选产生，巴黎市也是如此。[22]英国的城市一般采取议会制，但大伦敦市有所改革，采取的是议会、市长直选制。[23]印度的大城市采取市政自治议会模式，市政自治议会选举市长和副市长，市长和副市长是荣誉职务，主持市政自治会议，没有什么实权。[24]在丹麦和瑞典，地方政治体制都采用政务委员会制，在丹麦，市长是政务委员会主席，在瑞典，由政务委员会任命执行委员会，执行委员会主席相当于市长。芬兰采用市镇议会制，议会任命执行委员会，在委员会下面设有行政部门，行政部门由任命的行政长官来领导。挪威采取市政委员会制，在市政委员会内部成员中选出主席或市长。[25]

　　 尽管地方政府的政治体制在名称上各不相同，但笔者还是尝试将这些政治体制进行一些归纳，即大致有四类：市长—议会制(或议会/直选市长制或强市长制)、议会制(法国、英国、芬兰、印度)、委员会制(丹麦、瑞典、挪威)、市长经理制。前三类与国家层面的政治体制相类似，所不同的就是第四类，国家政体中并没有这一类。大城市大多还是采取市长—议会制或议会/直选市长制或强市长制(例如美国、德国以及大伦敦市)，这三种地方政府体制在名称上不同，在内容上却基本相同，可以看作同一种模式。香港基本法对于香港政治体制的设计也基本上属于这个类型，尤其是在行政长官和立法会将来实现“双普选”之后。从地方政治体制的角度来观察香港政治体制也有利于扩大研究者的视野，当然笔者和大多数讨论香港政治体制的研究者一样，主要还是通过借鉴国家政治体制的模式进行类比和分析。

　　 首先，从宪法学有关国家的政治体制的分类来看，国外的总统制、议会内阁制、委员会制，以及我国的人民代表大会制，在这些政治体制的名称上都有一个共同的特点，即都是以机关的名称来表述政治体制的，例如，“总统”、“议会内阁”、“委员会”、“人民代表大会”这些机关名词被分别用来表述相对应的政治体制的名称。从香港回归前的政治体制的名称看，它也是以机关的名字命名的：总督制就是以“总督”为关键词而命名的。可以说，“行政长官制”最能体现我国立法机关的原意，立法机关在制定香港基本法时就考虑到要“保持原有政治体制中行之有效的部分”，[26]当然，香港基本法也在民主的维度上改变了原来总督制的很多集权方面的内容，例如，行政长官由选举或协商产生，立法机关不再像1997年之前的总督制时代那样是总督的咨询机构，而是独立于行政长官的立法机关。

　　 其次，从香港基本法的内容上看，香港政治体制也应当表述为“行政长官制”。第一，行政长官既代表特别行政区，又代表特别行政区政府，具有较高的政治地位。在这一点上行政长官有些类似美国的总统，总统既代表美国，又代表美国政府。第二，从行政与立法的关系上看，行政长官的权力应当比立法会的权力更突出一些。例如，虽然立法会享有立法权，但香港立法会议员根据香港基本法的规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出；凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。可见，议员的提案权和立法会的立法权是受到了行政权的极大制约的。第三，从中央和特区的关系上看，行政长官对中央人民政府和香港特区负责，也就是说，行政长官是处理中央和特区关系的重要联系人。第四，从行政长官与行政机关的分工上看，行政长官享有的都是决定权，而行政机关行使的几乎都是具体的办理、拟定、编制、制定等具体执行层面的权力，也就是说，在行政权方面，行政长官享有绝对的权威，它不是特区行政机关。行政长官制比行政主导能更加准确地反映香港政治体制起主导作用的是行政长官这一特点，而不是像行政主导那样让人产生疑惑：是行政长官主导，还是行政机关主导，还是既包括行政长官主导也包括行政机关主导的行政主导？当然，行政主导作为一般的说法也没有什么问题，但作为政治体制的表述就显然不够科学、不够严谨了。

　　 再次，从香港基本法的立法原意来看，香港政治体制也应当表述为“行政长官制”。例如，据1986年11月8日香港基本法起草委员会的《政治体制专题小组的工作报告》记载，委员们认为，行政长官“应有实权”。[27]姬鹏飞在1989年2月15日第七届全国人大常委会第六次会议上做的“关于提请全国人大常委会审议《中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)》及有关文件的报告”中同样指出：“为了保持行政效率，香港特别行政区行政长官要有实权，同时，又应受到监督。”[28]

　　 从香港基本法的立法原意，人们不难看出，起草者并没有强调立法机关或者司法机关要有实权，而是强调行政长官要有实权；也没有强调政府或行政机关要有实权，而是强调行政长官要有实权。所以，“行政长官制”这一表述能够很好地突出行政长官的权威，并准确反映香港基本法立法原意和香港政治体制的特征。