香港特别行政区（）

二、香港特别行政区（HKSAR）

1.香港特别行政区跨国高等教育的发展历史和现状

香港的高等教育延续着英国的高等教育传统，但又与之有很大不同，历史上的教育国际交流活动就很兴旺，学生出国留学不是什么新鲜事，与国外大学的合作和交流也启动较早。其高等教育发展水平比较发达，20世纪90年代初的毛入学率就达25%，另有10%左右的学生在海外大学留学。20世纪80年代早期的香港具有大学文凭的劳动力中有65%接受过海外大学的高等教育。在上世纪80年代末90年代初，海外大学主要为适龄而没机会接受高等教育的人群举办继续教育。在这一方面有突出表现的海外大学有英国的伦敦大学、澳大利亚的克丁大学等。此后在本科生和研究生层次的大扩招，使海外高校教育服务转向了与市场联系紧密的专业教育，如：护理专业、师范类教育、工商管理类教育等。截至2000年，香港具有政府认可的有学位授予权的高校共11所。除此之外，还有来自国外的575个项目，这些项目有些通过当地私立院校（或代理），有些通过远程教育，还有的通过与当地大学合作的形式提供教育服务。其中半数以上的项目来自英国，三分之一的课程来自澳大利亚，还有少部分的项目来自美国和中国内地等。香港无私立高校。^[1]另据1996年统计报告，当时在香港的海外合作项目共300个，就读这些项目的学生有5 000余人。^[2]1997年的海外合作办学项目就达500项，其中20%的项目是与香港高等教育机构合作举办，而其余的80%的项目则是没有监督的自由式办学。^[3]从历史上看，香港一直对高等教育持开放的态度，与国际接轨是香港不变的追求，因此香港政府及本地大学并没有把海外教育机构的“入侵”视为一种威胁；相反，把它当成香港高等教育发展的有利契机来利用。作为香港人，他们已经把国外课程看成香港高等教育市场不可或缺的重要部分。这种国际教育服务与香港这一国际化大都市的其他环境和生活方式已经融为一体。

2.香港跨国高等教育的质量保障和监管机制

香港是WTO发起者之一，但在教育服务贸易中，尽管WTO所限定的4种交付方式在香港都有活跃表现，但对境外消费、跨境交付、商业存在等三种方式的贸易，1993年之前没有以法律、法规的形式进行限定或监管。香港负责高等教育的职能部门是香港教育和人力部（Secretary for Education and Manpower），同时还有三个机构协同工作：教育委员会（Education Commis-sion）、大学拨款委员会（University Grants Committee）、香港学术认证委员会（Hong Kong Council for Academic Accreditation-HKCAA）。其中，教育委员会负责教育全局规划，大学拨款委员会主要负责大学的发展基金的拨放和质量保障，学术认证委员会负责海外教育机构和个人在香港实施的跨国高等教育质量的保障和监管。早在1986年，教育委员会针对香港存在大量不合标准的海外教育项目表示过担忧。政府责成成立一个劳动部（Working Party），联合其他几个委员会负责起草相关的法规条文，以规范海外在香港的办学活动。1993年出台了一份草案，但显然不够完善。一直到1996年7月最终颁布了一项专门规范海外在港办学活动的法令，即《非本地高等教育和专业教育法规》（Non-local Higher Education and Professional Education（Regulation）Ordinance），并于1997年12月1日生效。

该法规鼓励香港的高等教育机构与海外大学联合办学。同时，进一步保护教育消费者的合法权益，让他们能享受到与自己所付教育费用相当的教育消费，免受不规范、不标准办学的危害。规范的手段主要是通过获取海外教育机构的详细资料，把信息公布于众，把获得批准的课程在相关网站公布，从而作为学生选择不同高等教育、不同课程的有力参考依据。

法规最突出的特点是把全香港的非本地大学课程划分为注册课程和豁免课程。凡是与本地大学联合举办的课程必须申请办理课程豁免手续，前提是这些本地大学必须是政府认可的，而且有学位授予权的大学。相对于豁免课程来说，注册课程是指非与本地大学合作举办的课程，由海外大学单独提供，例如特许办学、海外分校等开设的课程，必须经过注册申请，获得许可后方能在香港授课。具体而言，注册规定不适用于以下三类课程：

一是与指定的本地高等教育机构合办的课程。课程如与指定的本地高等教育机构合办，且获得本地高等教育机构的行政主管证明，从有关院校/专业团体的地位、课程的质量保证和认可资格等方面来衡量，课程均符合注册准则，这样的课程便可获豁免注册。

二是纯远程学习课程。纯远程学习课程是指那些仅通过邮递、电讯传递（例如电视、电台或电脑网络），或在商店发售资料的方式等授课的课程，而主办机构、专业团体或其代理人实际上没有在香港为修读人士讲课、导修或考试等。容许纯远程课程无须注册，一方面是考虑到须保障消费者利益，而同时避免《香港人权法案条例》第16条所保证的发表自由（包括寻求、接受和传播各种消息及思想的自由）可能受到限制。不过，他们亦鼓励这些课程的主办者主动申请注册，以证明课程符合注册准则。

三是全部由本地注册学校或本地高等教育院校开办的课程。这类课程将继续受《教育条例》规管，而本地高等教育机构开办的课程，也会由有关机构现行的规定和保证机制规管。

课程的主办者必须事先为课程注册或取得豁免资格，才可在香港开办课程。主办者未为课程注册或未取得豁免资格而开办课程，即属违法。一经定罪，可处第4级罚款及监禁2年。在刊登广告、退款安排、开办课程的处所等规定中明确指出，任何人有违反法律规定的做法，都将受到法律的制裁，轻则罚款，重则监禁几个月到2年不等。

由此，海外大学在香港开设的每门课程，要么是注册课程，要么是豁免课程。只有获得以上资格，才允许在日后进行广告宣传活动和实质性教育活动。两种资格的课程所需申请材料基本一致，包括申请的课程内容、办学形式、学生入学要求、办学条件、必要的申请费用等。根据香港高等教育的统计，2010年8月31日之前的非本地课程为1156门，其中390门（34%）为注册课程，766门（66%）为获豁免课程。注册课程最多的前几个国家分别为英国（52%）、澳大利亚（26%）、美国（13%）。获豁免课程最多的国家分别为英国（67%）、澳大利亚（19%）、美国（4%）。另外，香港的跨国高等教育主要来自英国、澳大利亚、美国，小部分来自中国内地及加拿大等国家。如下图所示，在香港的全部注册课程中，英国占52%，澳大利亚占26%，美国占13%；在其全部获豁免课程中，英国占67%，澳大利亚占19%，美国占4%。^[4]注册一门课程的费用为33000港元，另加18000港元的年度管理费。所以，所开课程以及所授证书的质量是成功注册或获得豁免课程的先决条件。

除了对课程的质量和分类有具体要求外，法规还针对国外办学的个人或机构做出了具体要求。要求对方所提供的高等教育项目必须是其国内政府认可的项目，教育质量必须获得其国内认证机构的认证或承认。合作双方必须认真履行法规中的19条规定，认真开展合作机构的招生宣传、当地教师的录用、考试的管理以及毕业安排等工作。

3.香港跨国高等教育的特点

通过对以上概况的分析和法规的了解，我们可以得知香港政府对此项活动的立法，旨在提供一个立法框架，规范管理非本地机构及专业团体在香港所开办的高等教育课程的水平、广告内容和收费及退款安排。他们并不打算直接为来自海外的跨国高等教育机构设置他们要提供的教育服务的质量标准和要求，也不打算为此提供什么质量的框架或内容。政府制定法规的目的是向广大的香港高等教育消费者提供来自海外的高等教育的完整信息，以便在他们选择高等教育消费时，能根据所提供的信息和自己的标准，做出明智的选择。所有评判海外高等教育质量的艰巨任务都留给了市场，留给了教育消费者本人。这正是WTO中的透明性原则、市场准入和国民待遇的很好体现。当然，在法规颁布初期，也产生了诸多的反对声音，认为这种规定是专门为海外来港的教育服务设置教育服务贸易壁垒，从而违背市场准入和国民待遇的承诺，也无从保护教育消费者的根本利益。但事实上，这一条例的实施，的确为防止“牛仔办学”、“学历工厂”现象的发生，起到了有效的预防和抵制作用。

4.香港跨国高等教育对我们的启示

香港在面对输入的跨国高等教育方面，较好地处理了政府、市场、高校以及教育消费者之间的关系，这一点值得我们认真学习和借鉴。政府的职责主要在于向公众提供全面客观的资料和信息，并非事无巨细地干预具体的办学行为。应该注意的是，这样的运作方式比较适合于高等教育较发达的国家和地区。另外香港将输入的跨国高等教育项目和课程划分为豁免课程和注册课程，一方面是对本地区高等教育体系的认可和保护，另一方面为政府进行宏观监督和管理提供了机制前提。而我国也可以在相关领域借鉴类似做法，对我国优势学科和课程进行充分肯定和保护，对不同于我国的课程进行注册，以加强对输入的跨国高等教育项目的管理和监督。