从人治走向法治——论人大职权与司法独立



世界上有两种统治模式：以规则为主导(rule-oriented)的法治和以权力为主导(power-oriented)的人治。迄今为止，人类的绝大部分历史都是在人治统治下进行的，但人类社会的发展趋势无疑是逐步走向法治。法治社会建立在对人治和权力的不信任的基础之上，因而尤其反对不受任何限制的“绝对”或“最高”权力。自从人类社会形成之初，社会秩序就离不开权力的统治，但人类的漫长历史同时也见证了权力的个人滥用所产生的灾难和危害。随着文明的进展，人类逐渐明白了一个显然的真理，那就是人认识真理的愿望和能力都是有限的；任何人都可能会犯错误，由人组成的任何集团——甚至是“人民”整体或他们的代表——也都会犯错误，只是出错的概率可能小一些而已。掌握权力的统治者当然也不例外。法治的理想是社会靠法律而不单纯是个人的意志或权力来统治，以此来避免人类因为容易犯错的天性而给自己带来太大的伤害。然而，“徒法不足以自行”：法毕竟不是什么抽象的超越的东西，而是由人制定、实施并解释的，并且人在立法、执法和司法过程中都可能会犯错误。这就是麦迪逊(James Madison)在《联邦党文集》中所阐述的人类统治的困难，也就是人类必须接受必然会出差错的统治，同时在统治自己的过程中不断纠正错误并尽量减少错误的可能性。法治将希望寄托于人和人之间的权力制衡，希望通过分权制度限制和规范所有人的权力，保证所有人都在法律规定的范围内行使他们的权力。在这个意义上，即使立法者自己也必须接受权力的制约，包括选民和其它政府部门的监督；否则，立法者也同样将犯人治的错误。

　　在所有法治国家，司法机关占据了最独特的位置，因为尽管所有的政府机关都被期望依法办事，司法的特殊职能表明它是在政府内部保证法治的最后一道关口。司法的主要义务是在个案中公正地解释并适用法律，并撤消或纠正它认为违法的政府行为。在中国，尽管司法机关在理论上不具备“解释”法律的最高职权，但实际上法律解释的大部分任务是由司法机关完成的，而司法机关对法律的解释和实施约束着每一个政府机关，保证它们在法律规定的范围内行使职权。1990年实施的《行政诉讼法》是中国走向法治的一个里程碑，因为它使得行政机关的“具体行政行为”受到司法机关的审查和控制。尽管中国还没有一个司法性质的机关有权审查立法行为的合法性或合宪性，但这种需要已经在社会的日常生活中充分显现出来。

　　2003年11月发生在河南洛阳地区的案件充分表明，地方立法有可能和国家的法律发生冲突。不论在那个特定案件中的是非如何，它至少表明中国迫切需要一个独立和中立的机构来解决这样的法律争议。且不论洛阳中院的判决是否正确，这类争议由法院来解决并没有任何如此不妥当的地方，以至构成了足以招致严厉处分的“严重违法行为”，因为法律规范之间的冲突在本质上是一个法律解释问题，而解释法律正是司法机关的本职工作。在这种情况下，不论是由全国人大还是河南省人大来解决这样的法律争议都是不合适的，因为它们都是争议的当事人，因而不可能被期望公正地裁判涉及到自己的案件。河南省人大自然会倾向于认为自己的法规符合国家法律，尽管事实上未必如此；而全国人大对这个问题的最终决定权与其说是来自于法治的理性要求，毋宁说是来自于它在宪法中享有的最高权力地位。但由权力来决定法律是自相矛盾的，因为法治的要求正好相反：法律必须决定并控制权力。

　　司法机关通常是解决法律冲突的适当主体，因为各法治国家都通过制度的精心设计，尽可能充分地保障法院和法官的独立性和中立性，使之能够公正地解释法律并裁判争议。中国宪法第126条明确规定，“法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这里没有特别提到全国和地方的立法机关，但法治的要求并不允许任何例外。否则，假如立法机关可以随意干涉司法审判，尤其是在涉及到自己的案件时，那么我们又回到权力和人治的时代了。那种认为立法机关可以不受限制、无所不为的思维是建立在一个过分乐观的人性假定之上，也就是政府中的某些人或集团从来不会犯错误，因而不需要受到任何其它机关的监督。但人类历史的教训已经充分否定了这种假定。中国改革开放以来的实践尤其表明，地方立法机关完全可能出于保护主义等考虑而制定出抵触宪法和法律的措施，因而和政府的其它机关一样需要受到监督和制衡，至少不能任意干涉其它机关履行职务的权力。

　　当然，这显然不是说司法机关本身可以免于监督。尤其在中国，司法改革的任务还远未完成，司法腐败和低效率现象还相当严重，因而司法机关尤其需要受到社会和政府其它机关——包括立法机关——的监督。事实上，中国宪法第127条明确规定了法院向人大“负责”的制度。但针对司法的监督必须被小心控制在适当的范围和程度之内，谨防政府其它机关以监督为名而损害司法独立。因此，如何界定适当“监督”和不当“干涉”就成为微妙而关键的问题。一般地说，司法机关在履行职务范围内的活动不应受到任何机关的干涉。即使法官显然错判了某一个特定案件，通常也是通过上诉或抗诉等途径由司法机关自己纠正本部门出现的错误。除非有充分证据证明法官因贪赃枉法而故意错判，法官本人不应该因错案而受到惩罚；否则就侵越了“监督”的范围，造成法官在审判过程中缩手缩脚，不敢根据自己对法律的理解而公正断案。

　　因此，美国联邦宪法第二章第四节规定，只有在被确定“犯有叛国、行贿受贿或其它重罪及轻罪”的情况下，包括法官在内的联邦官员才能受到国会弹劾；第三章进一步规定，联邦法官只要“行为端正”就可以连续任职。在1993年的案件中，联邦地区法院的前法官尼可松(Walter L. Nixon)从商人那里收取贿赂，并在后来的调查过程中在法院作伪证，因而受到了国会弹劾。只有像这类公然的贪污受贿案件中，法官才会受到撤职等严厉处分。即使在案件中有不端行为，例如不适当地接受了一方当事人的“单方接触”(ex parte contacts)或该回避的没有回避，法官一般也只是在特定个案中失去审判资格，且这项决定是在正常的司法上诉过程中作出的。例如在2000年的“合众国诉微软”案，联邦基层法院的杰克逊法官在初审过程中秘密接受了大量媒体采访，违反了法官的职业道德准则，但也只是被判决失去了审判该案的资格。如果用这个标准去衡量，洛阳中院的判决完全是司法权在职务范围内的正常行使；即便它是一个显然错误的判决，只要没有证明法官故意违法审判，就不应给予任何严厉处分。

　　司法独立是实现法治的必要条件，因而它和立法监督之间的微妙关系必须获得妥善处理。尤其在司法改革的大环境下，这项在中国刚刚起步的制度更应该受到社会和政府的小心呵护。包括人大在内的政府机关至少应规范监督权的行使方式，避免利用权力干预司法过程——即使司法机关作出了对自己不利的决定；否则，中国的法治将注定是一个遥遥无期的目标。