政府在劳动力市场上的职能与作用

三、政府在劳动力市场上的职能与作用

(一)就业管理机构

2000年，俄罗斯政府对行政职能部门进行了部分调整，撤销了设立多年的联邦中央就业局，将原劳动与就业部改名为劳动和社会发展部，由其统一管理全国劳动力就业工作。中央以下的各级政府设置相应的就业管理机构，州一级及州以下设就业局和就业中心。新的机构设置从2001年1月开始正式运作。

劳动和社会发展部下设社会劳动问题综合司、劳动关系与社会伙伴司、居民生活水平与收入政策司、社会计划与保证司、劳动报酬与劳动鼓励司、劳动条件与优惠年金保障司、全俄国家劳动条件鉴定司、人口与劳动力资源再生产司、职工培训与转业训练司、劳动法规与劳动法律调节司、国际合作司、劳工事务司、人事与培训司、居民就业委员会，此外还设有移民事务委员会、劳动争议仲裁办公室、劳动与就业咨询鉴定委员会、科学研究所等附属部门。

联邦劳动和社会发展部的基本职能是负责制定国家的劳动与就业政策，全面指导、协调、监督国家的劳动与就业管理工作。具体工作内容包括以下几个方面:就居民就业、劳动报酬、劳动条件、劳动争议、劳动保护、人口迁移、社会保障、居民收入、职工培训、提高劳动生产率等问题制定相关的政策法规并加以实施，监督各类劳动组织执行国家政策的情况，仲裁和调解雇主与劳动者之间的各类纠纷，组织和协调劳动、就业与社会问题的科学研究，管理国家、地区和地方的就业基金。

联邦劳动和社会发展部对各州就业局实行垂直管理，就业局的工作人员为国家公务员，就业服务中心则属于财政拨款的事业单位。就业局是政策制定和监管部门，就业服务中心则负责向居民提供具体的服务和帮助。此外，就业机构还下设自负盈亏的培训中心和职业指导中心。这些机构采取商业化运作，为失业、面临失业人员和在职职工提供职业培训和就业指导及其他相关服务。

(二)就业政策

俄罗斯政府的现行就业政策与苏联时期相比有很大的不同。苏联政府就业政策的核心是确保经济自立人口充分就业。在这一方针的指导下，社会要为每一个有劳动能力的公民提供从事社会有益劳动的现实条件，使公民通过劳动获得生活资料，并在此基础上尽可能地满足社会和个人的需要。同时，法律规定，每个适龄公民必须从事一项社会有益劳动，不允许不就业或者拒绝参加社会有益劳动，否则政府将依照法律予以制裁并强迫劳动。苏联解体后，俄罗斯的国情发生了根本性的变化，自由化的市场经济完全取代了已往的社会主义计划经济，国家的就业政策由“国家保障的充分就业”改变为“市场竞争条件下的自由选择就业”，国家不再承担为每个公民提供工作岗位的义务，对任何工作岗位也一律不再保证终生雇用，以此提高劳动者实现其劳动能力的责任感。同时，法律赋予公民享有自由选择就业或不就业的权利，在1992年修改过的《俄罗斯联邦劳动法典》总则第二条中明文规定，强迫公民劳动是违法的。

苏联时期的公民主要在国有经济单位中就业，就业市场是单一的，因而苏联的就业政策也是单一的。实行市场经济后，就业市场开始变得多元化，相应的，俄罗斯政府的就业政策也转向多元化，与此同时，就业调节方式也发生了变化。因为，经济的多元化不再允许就业调节采取指令性方式，在劳动力市场上满足供求双方的需求只能通过充分考虑供求双方实际利益的间接调节方法，如通过投资和技术政策，或者依靠政府的财政杠杆的作用以及其他手段加以调节。

俄罗斯政府就业政策的优先方向是:促进就业安置;帮助弱势群体就业，鼓励企业雇用他们;鼓励企业对面临下岗的青年人和残疾人进行提高培训和转业培训，对这类企业予以政策扶持;规划并组织社会性工作、临时就业、季节性就业，支持发展小企业，鼓励自谋职业;发展职业介绍和职业培训。

俄罗斯劳动主管部门在实践中采取了世界各国普遍采取的一些做法，例如，向失业人员提供失业救济金以及其他社会保障;对失业人员进行再培训;建立失业人员和用人单位所需人员的资料库，帮助双方沟通信息，定期举办人才交流会，等等。除此之外，俄罗斯劳动主管部门还根据本国实际情况，制定了一些具体而独特的就业计划，采取了一系列促进就业、防止失业的措施，以期最大限度地缓解国内就业压力。

1.发挥就业机构的中介服务作用

政府十分重视发挥就业机构的中介服务作用，为就业中介机构制定了统一的工作规范，就业机构有固定的场所，同时还利用广播、电视、报纸、广告、专线电话等媒介为求职者提供免费咨询、心理指导、职业介绍等相关服务。这些就业机构面对的对象主要是长期失业人员、青年、残疾人、需要照顾儿童的妇女、机关下岗人员等特别需要帮助的求职者。此外，这些就业机构还有面对某类群体的针对性更强的行动计划，如“青年实践计划”和“失业者俱乐部”，前者面对高等院校、职业学校和技术学校的毕业生，使这些已经拥有理论知识的学生在实践中掌握劳动技能，为其日后寻找工作打下良好的基础;后者针对的是因长期找不到工作而失去信心的失业者，使其掌握独立谋求职业的方法和技巧，帮助其克服心理障碍，恢复自信心。

2.促进临时就业

作为就业市场的补充，劳动管理部门还向失业者提供一些临时就业机会。这些临时性工作大多是一些不需要特殊技能的社会性工作，主要为社会公益事业和其他服务性工作，诸如城市环保、绿化，道路维修、保养，货物装卸，报刊发行，商品零售，家政服务，简单的修理工作，庄稼收割，蔬菜粗加工，等等。临时就业机会由地方劳动管理部门和当地企业共同提供，劳动报酬则由相应的组织者发放。在选择临时就业机会时，无业青年、家庭困难者和长期失业者享有优先权。临时就业者在获得工资的同时，仍然可以作为失业者领取失业救济金。

3.对即将被解雇者提供帮助

为了应对可能发生的企业大规模裁员和劳动力市场危机，保障劳动者的基本权益，同时又照顾到企业的利益，联邦总统签署了《关于不景气企业大规模解雇工人的社会保障措施令》，劳动主管部门也专门做出了《俄罗斯联邦关于修改和补充就业法的决定》，并对《企业破产法》提出了修改意见，此外，还特别制定了国家和地方劳动力市场危机情况下的应急行动计划和措施。这些措施规定，对下岗人员发放3个月的平均工资，过期仍未找到工作的再去领取失业救济金;对企业富余人员允许提前两年退休，这两年的退休金由就业基金支出，转由养老保险机构发放。

4.鼓励自谋职业和创办小企业

对有志于自主创业的下岗失业人员，劳动管理部门积极予以技术指导，帮助他们选择项目，提供必要的资金支持，在政策和税收上予以特殊照顾和优惠。

5.其他措施

除实施上述政策措施外，俄罗斯劳动主管部门还采取各种定向扶持的办法，帮助一些企业和地区创造新的就业机会或维持原有就业状况。例如，针对军工企业面临大规模转产问题，1996年，俄罗斯政府劳动主管部门向83个指定军工企业提供了总额为335亿卢布(当时合609万～670万美元)的财政支持，企业用这笔经费创造了6900个军转民就业岗位，对1万名职工进行了职业再培训，同时，通过定向补贴的方式确保了6万名下岗职工没有加入失业者的行列。不仅如此，中央政府在统筹解决就业问题的同时，还鼓励各地方劳动部门因地制宜，制定有地方特色的就业计划。^[24]