村民自治的拓展

七、村民自治的拓展

在村民自治中，政府不但没有放权，相反还经常侵入脆弱的村民自治，通过种种手段来确保自己的意志得到贯彻。这种现象实际上是制度供给不足的表现。拓展村民自治，增加民主自治范围，是维护好村民自治的一剂良药。

(一)实行农村民主有利于农村社会协调发展，良性运行

在农村实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是党的十五大提出的重要内容，也是《村民委员会组织法》规定的一项根本原则。为什么要通过村民自治这种形式搞民主?

实行民主可以维护社会正义、公平，调动广大农民参与管理的积极性。实行民主可以调动农民参与农村社会管理与劳动的积极性，可以集中农民集体智慧，凝聚农民集体精神意志，这样可以更好的改造农村社会，造福子孙。实行民主可以监督权力，防止腐败，维护自己利益。美国人像关心自己的事业那样关心本乡、本县和本州的事业，秘密就在于“每个人都通过自己的活动积极参加了社会的管理”。由于通过村民自治参与了公共管理，人们习惯于把农村进步看做是自己的劳动成果，认为公共财富也有他们自己的一份，并愿意为乡村发展效劳，才能在乡村发展中创造奇迹。民主参政是使人人都能关心自己命运的最强有力手段，甚至可以说是唯一的手段，是把个人利益与家乡利益统一起来的唯一手段。他之所以关心自己脚下的这片土地的繁荣，首先是因为这是一件对己有利的事情，其次是因为其中也有他的一份功劳。

实行民主可以影响官员的思维方式，防止官员脱离群众，脱离实践。民心不可欺，民意不可违，充分发扬民主是消除干群矛盾、保持社会稳定的有力武器，是安定民心的真正“法宝”。美国一位历史学家曾经这样深刻地说过，权力就像癌细胞，具有贪得无厌地越界侵蚀和残忍杀戮之本性。孟德斯鸠也说过，权力只有在碰到比它更“坚硬”的力量时才会停下来，否则它始终有“越界扩张”的冲动。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。只有民主监督才能解决所谓绝对权力问题，因为只有它才比权力更“坚硬”。民主的制度平台有利于被选举人考虑民众的利益，鼓励领导人为大多数人谋福利，不敢脱离群众，抛弃农民的利益。实行民主最能表达人民的意志。人民通过选举，可以将能为农民谋幸福的贤能之人、品行端正之人选上去，让他们在一定位置上更好地为农民服务，体现农民之意志。

(二)农村民主的发生

1979年邓小平提出了一个著名的论题:“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。当然，民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。”^[30]毫无疑问，建设高度的社会主义民主是政治文明和中国现代化建设的重要目标和内容。

民主需要突破口，这个突破口就出现在农村。20世纪70年代末80年代初，广西的罗城县、宜山县一带成为村民委员会的发源地。宜山县三岔公社合寨大队的果作等6个生产队的85户农民，选举产生了中国历史上第一个村民委员会。村民自治是在家庭承包责任制的兴起和人民公社体制的废除后基层组织体系处于瘫痪状态的背景下发生的。农村社会结构的变化和阶层的分化，利益主体之间的矛盾，公共利益的分配，都促使农民关心村庄事务。村民自治的兴起和发展，使我国以扩大直选为目标和方向的民主化进程在农村先行一步并取得明显成效，中央高层审时度势启动了民主改革的闸门。

1.农村的边缘化:新生事物易于成长

中国是一个传统的大一统超稳定社会，它既造成几千年来大部分时间的独立和统一，也使社会体制内无法忍受一个异己力量的出现和成长。新中国建立后在重城轻乡的政策指导下，城乡社会分割没有弥合反而加剧了。城市成了传统力量的堡垒所在，传统势力对城市进行着严密的控制，错综复杂的矛盾使城市改革步履蹒跚，一些萌芽只要出现就易被扼杀在摇篮之中，但传统力量对农村却鞭长莫及，这使新生事物在农村产生有了社会基础。城市是传统政治的集中地，与此相应的是政治上的集权化也强于农村，而农村相对松散，就是在计划经济最强大的时候，也仍有一些人在搞“投机倒把”，农村的“资本主义尾巴”最终也没有割完，这样在农村开展民主化实验的阻力就相对较小。

2.农民改革的动力:没有农民参与的革命和改革都不可能取得成功

中国是一个农业大国，农民占中国人口的80%，这是我国的基本国情。农民处于社会最基层，解决了农民问题就等于解决了中国的根本问题。各种矛盾的焦点都集中在了农民身上，他们要求变革的呼声也最高，这样人数众多的中国农民就成了新民主主义革命时期和改革开放时期的主力军。辛亥革命利用哥老会和旧士兵推翻了帝制，但由于没有发动农民参加，没有解放农民，最终由于没有农民的支持而失败。没有农民的革命便没有革命的成功，没有农民的改革也不可能有成功的改革。蒋介石集团溃逃到台湾后发动农民对农村进行改革取得了成功，从而推动了台湾社会的发展。改革需要动力，农民占中国人口80%这一事实，是中国政策选择必须考虑的社会基础。

3.政治关系简单:农村改革可以避免引起较大的社会震动

中国农村政治和经济关系比较简单，改革起来也不像城市那么复杂。和市场经济的酝酿和发展相似(先在远离中心的外围农村形成异己力量)，中国的民主改革也是先在农村改革启动。社会稳定是改革和发展的根本条件，当在农村采取某项政策时，能够把对社会的震荡减少到最低限度。改革经验的积累、人们心理转变的适应，都需要有个过程，准备得越充分，对社会的冲击越小。作为利益再分配的改革，有的人受益，有的人则要减少既得利益，其结果必然要牵动各个方面，涉及每一个人;若不考虑高度集中的旧体制的惯性、长期的宣传和养成的习惯，以及人们有思想准备并逐渐增强承受能力，而贸然推行也会给改革带来不利影响。发端于远离社会中心的农村政治改革，可以使政府和人们有比较充裕的时间准备和适应，从而避免较大的社会震动。

(三)推进乡镇自治，抑制农村社会的内卷化

随着我国经济的快速发展，扩大人民民主问题被提上议程;而我国农村由“费改税”发展到取消农业税，乡级政府向何处去的问题开始引起关注。研究农村民主的拓展，透视其成长的方向，具有重要的理论价值和现实意义。

温家宝总理在十届全国人大三次会议上所作的政府工作报告中郑重宣布，2006年将在全国免征农业税，原定5年取消农业税的目标3年就可以实现。这样农村在税费改革后又取消了延续几千年的“皇粮国税”，割断了乡级政府的生存财政。那么在后农业税时代，农村民主应如何走?笔者认为，农村民主应该逐步撤销乡级政府，把村民自治向前推进到乡镇自治。这样做有利于抑制农村社会的内卷化。

1.中国农村有基层自治的传统

中国历史上农村人口数量庞大、分布过于分散，而且农业剩余少，把农民作为纳税主体，政府征收农业税费的交易成本过高而达到无法执行的程度。因此，统治者长期在农村基层实行的是“乡村自治”。自秦始皇统一天下后，废除分封制，改设郡县制，基层政权设置止于县一级，国家最低管理也只达县级。这种持续两千多年，针对我国农业剩余太少、符合我国国情的制度是农业国家能够维持下来的最经济的制度。中国历史上无地方自治之名，但实行的却是地方“自治”，连接国家力量和乡土秩序(民间力量)的是乡绅阶层。^[31]乡绅阶层成为乡村社会的主导性力量，乡村公共事务主要由绅士出面组织，从而在客观上造就了乡村社会一定的自治空间。他们在很大程度上化解着皇权对广大农民的压制，但这种由乡绅把持的带有浓厚封建性的“自治”不是现代民主意义上的民主自治。^[32]依靠他们实现对乡村社会的统治是不可靠的。当国家与乡绅阶层关系比较协调时，国家就相对稳定;当乡绅阶层对国家持批判态度、不合作态度时，农村社会就开始进入了造国家反的风雨飘摇之中。因此，历代皇权都通过多种方式拉拢乡绅试图将乡村纳入统治之中，但一直到20世纪前半叶都终归失败。

2.乡镇自治可以解决农村发展中的一系列问题

人民公社控制系统所形成的国家与农民的关系，是一种单向且具有绝对服从的关系，使国家与农民处在有利于国家不利于农民的不平等状态。从1984年至今，为适应改革开放的新形势，农村实行了村民自治委员会制度。制度的变迁使村的组织及村民的角色发生了很大的变化，村民成为具有独立经济利益的个人，村委会作为自治组织代替了建国初的村政权和之后的生产大队，政府的权力从村一级中退出。为了更有效地解决政权和农民关系，我们现在需要做的是将政府的权力再从乡一级退出，撤销乡政权，将国家的基层政权单位收缩到县一级。这样可以迅速厘清县乡关系。乡镇自治与非自治的一个核心区别是:乡镇与县政府之间不再是行政隶属关系。乡镇一级实行乡民的自治，建立类似乡(镇)民委员会的组织，它是中国农村比村民委员会更高一级的村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，自治组织内部实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在政府与自治组织的关系上，县政府对乡(镇)民委员会的工作是坚督和指导，依法不得干预属于乡(镇)民自治范围内的事务。通过乡镇自治来处理农民遇到的问题和提出的建议，乡镇生活也因此变得民主了。

3.乡级政府缺乏应有的权威、效能和社会凝聚力

郑法先生认为，按照宪法，虽然县乡分别代表国家行政区划和国家政权的两级，但县政府建设取实，乡政权建设取虚。也就是说，和最高国家机关一样，县政权设置全面、完整，除县委外，县政权机构有五大班子，它们是县人大(包括常委会)、政府、法院、检察院、政协。乡级政权除了政府这一个机构是略微取实外，其他机构几乎都是虚的。虽然乡有人大及乡镇人大主席团，但没有类似乡人大常委会的常设机构，除了少数乡镇设立政协联络小组外也没有正式政协组织，法院和检察院机构只设置到县级，有些大的乡镇设有法庭或者若干个乡共设一个法庭。人民检察院的派出机构一般只在工矿区、农垦区、林区设立。而且，即使是乡级政府，也一般只设民政、公安、税务助理员等。从职权上看，《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》列举了县级政府职权10项，而乡镇政府职权只有7项。再分析乡镇政府这些职权，乡镇这级政权已经是有名无实了。在实际的权力运作过程中，由乡镇政府行使的那部分权力基本上也只是写在纸上的权力。乡镇政权名为一级政权，实际上是一个空架子，根本无法领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和各项文化事业，县通过其分支机构，瓜分和肢解了乡镇政府的职能，侵夺了乡镇必要的自主权，使宪法和地方组织法赋予乡镇政府的大部分政权化为乌有。因乡级政权取虚，其政府机构和编制都极其有限，根本无法全面履行一级政权的职能，而为了履行职能必定造成机构膨胀，导致干群紧张。^[33]

4.乡镇自治能有效地培育农民组织的发育

从宪法的规定来看，乡级政权的施政行为应该和农民的利益和愿望一致，但现实缺乏一种有效的制度来监督和保障两者的一致性。耸立在农民面前的都是有组织的强大的力量。本来中国就属于强国家弱社会，即使在社会视野下，农民也处于弱势地位;由于农民表现出的分散、弱小的非组织化，尽管农民人数众多，是工人阶级的天然同盟军，可是农民没有能力和条件与其他社会集团平起平坐。在一定的社会发展时期内，通过抑制农民组织的成长，可以有效地维持政权的稳定性，但却加大了管理成本，政府必须与分散的农民一对一地打交道。同时，政府的农村政策也难以在乡村有效推行。在南亚、东南亚一些国家和地区，由于没有农民组织，政府农业政策推广人员便要直接面对农民，由于交通不发达，加之直接面对农民要增加政府工作人员，农业政策推广或者行不通，或者成本昂贵。今天我们不得不作出是继续直接面对农民，还是建立某种农民组织作为中介的选择。政府在乡镇一级不存在了，没有了政府的农民便要学会自立，农会等各种农民公众组织可以使其获得安全感、归属感并能保护自己的利益。像安徽小岗带头搞大包干的村民所念叨的“想的是政府，盼的是服务”^[34]的最根本的原因是:一是因为政府管理太多，导致为农民提供服务的组织发育不起来;另一个原因则是农民长期不独立，对政府形成依赖。

5.乡镇自治可以减少行政成本

1982年，国家宪法正式确立了“村民委员会是基层群众性自治组织”。1988年6月开始，村民自治在全国各地得到普遍推行。人民公社制度的解体及随后村民自治制度的确立，标志着国家权力在乡村社会的退出和乡村社会民主化的开始。中国农民自己创造的“村民自治”这一“草根民主”形式，开始在中国大地上发芽、生根、成长。我们可以用成本来分析在农村推行自治的原因。若把74.3万个村委会改为村政府，^[35]按照每村5名政府公务人员计算(当然5人不可能组成一级政府)，全国至少需要增加371.5万政府公务员，人均行政开支10 000元则需要371.5亿。这在当时也是巨额的财政负担，而放弃村政府的好处是:不仅可以推行民主自治，而且可以至少减少371.5亿的财政负担。乡镇自治可以解决乡级政府制度成本过高的问题。2002年底，我国共有39 340个乡级政府;按保守计算，目前全国乡镇人员大体为350万。事实上，出于管理农民的需要，越是农村基层，需要的政府官员应当越多，河南开封的一个5万人出头的城头镇，吃乡财政饭的就将近600人。^[36]即使乡镇人员已经达到350万，仍然远远满足不了实际工作需求人数。这样一笔巨大的财政负担是任何一个政权都不得不考虑的成本，再加上其他费用，乡级政府的成本要高得惊人。河南省上蔡县某乡长说，“乡级办公经费一年60万元还打不住”。湖南省浏阳市太平桥镇每年的会议费、电话费、招待费、小车费四项办公用开支达78万元，人均1万多元。^[37]