村民自治政策的乡村传播与民主实践

二、村民自治政策的乡村传播与民主实践

村民自治是指广大农民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内公共事务和公益事业，从而实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。村民自治程度是基层民主建设的重要标志。从1980年初村委会出现至今，村民自治在我国已经进行了30余年，这项政策是我国基层政权建设的一项重要内容，其在调动亿万农民建设社会主义新农村的积极性，发展社会主义民主政治，促进农村经济发展，维护农村社会稳定等方面所起的作用十分显著。

村民自治的日常事务主要由村委会处理。因此，村委会在村民自治实际运作中居于十分重要的地位。村民的自治权除了通过村民会议或者村民代表大会直接决定村内重大事务外，主要体现为选举村委会，通过村委会处理村民自治事务。因此，村委会的民主选举是村民自治的起点和关键。村委会是否通过民主选举产生，是检验村民自治是否实现或者实现程度的重要标尺。因此，在此次调查中，我们的研究重点主要集中在村民自治政策中的民主选举即村民选举。在税费改革、大众媒体市场化以及“熟人社会”逐渐转变为“半熟人社会”的传播生态环境中，这项政策在30余年的时间里不断完善，也不断暴露出新的问题。因此，选取这项制度作为研究个案具有一定代表性及现实意义。

1.农民对村民选举制度的认知

信息传播理论认为，信息传播过程是一个由相互影响的两个部分构成的循环系统，这两个相互影响的部分分别为信息由传播者到受众的过程，以及信息经过受众的内化再反馈给传播者的过程。而信息传播的目的是使得信息到达受众并为受众所内化，农民对一项政策的有效认知是接受该政策的前提条件。同时，对政策的初步认知能够帮助农民更好地接收并接受相关政策信息，不论是对于村民自治政策还是村民选举制度而言都是如此。

图1-5的数据显示，农民对村民自治政策的具体内容关注比较多的是村民的选举权利（33.8％）、村务财务公开（23.4％）以及村委会的选举程序（20.9％）等操作性内容，经常关注村民选举制度的比例最高。而对诸如村委会组织法的修订（5.5％）、村民自治章程（8.5％）等状况则很少关注，对于村民如何参与村务管理的关注度仅为10.9％。这与政策与农民的接近性有关，对于绝大部分村民来讲，村民自治具体到实际行动便是村民选举、财务公开等。因为这些内容是明显与他们自身利益相关的，而村委会组织法的修订由于政策理论性较强，与村民日常生活离得较远，因此村民关注得就比较少。

图1-5　关于村民关注村民自治政策中哪些内容的统计

具体到村民选举制度来说，图1-6的调查统计数据显示，村民认为自己非常及比较了解这项制度的比例为38.5％，一般了解的比例为27.1％，这说明有65.6％的农民认为自己对村民选举政策是了解的。完全不了解的比例只有9％，其余25.3％认为自己不太了解这项政策。这说明通过30余年持续不断的政策宣传与实施，农民对村民选举政策的认知程度达到了较高的认知水平。但是，绝大部分村民对于这项制度的了解仅仅停留在表层认知上，很多人只是听说过这项制度，而对于这项制度的具体内容的关注很少。

总体说来，在村民自治政策中，村民对村民选举制度的关注度是最高的，而对于政策性稍强的村委会组织法等的相关情况则很少关注。具体到村民选举制度而言，大部分被调查到的村民对该制度有一定的了解，只是了解的程度有差异，完全不了解和非常了解的比例都不高，大部分人都是有一定认知。

图1-6　关于村民对村民选举制度了解程度的统计

2.村民接触村民选举制度的渠道

渠道是任何信息传播的载体，渠道的便利性以及顺畅度是影响信息有效流动的关键，农民对村民选举政策的认知也依赖于有效的传播媒介。因此，农民的媒介接触情况在很大程度上决定了其政策信息的接触途径。

表1-4所示的调查结果与我们之前了解到的情况相同，广播电视在当地农村较高的普及程度及其便利性决定了其必然也是农民了解村民选举政策的渠道。调查发现，29.4％的被调查村民认为他们对村民选举政策信息的了解大部分是通过广播电视得来的。但是之前的调查显示，在农民总体的政策信息接触渠道方面远远落后的村委会及村干部却成为农民了解村民选举政策的主要渠道之一，所占比例为14.9％。另外，由于村民选举属于政治性涉农政策，相关政策信息中牵涉到很多具体的理论性表述，而农民的文化水平普遍不高，因此，对受众文化水平有一定要求的报纸杂志不能承担起这方面的作用，比例为10.9％，远低于之前的31.3％（参见表1-1）。

表1-4　关于村民了解村民选举制度的渠道统计

续表

调查还发现，亲朋友邻依然是农民了解村民选举政策的主要渠道之一，比例为12.4％，这说明且不论现在的农村社会是“熟人社会”还是“半熟人社会”，以乡土人情为依托的邻里之间的交流在农民的政策信息接触中无处不在。而以前曾经作为普通农民政治生活主要组成部分的村民会议却未能发挥其应有的作用（5.5％）。这与当地已经完成的村村合并有关。为了精简基层干部群体，当地开始了村村合并的工程，将若干个村庄合并为一个行政村，保留一套工作班子。这个措施在精简了冗余的基层干部群体的同时，也造成了现有的行政村范围的大幅度扩大，以至于新合并后的行政村的村民之间相互不认识的情况经常发生。在访谈的时候很多村民也反映，他们甚至不知道现在的村主任和村支书是谁。由于行政村管辖面积的扩大，将全体村民召集起来开会变成了不现实的事情。

另外，在了解一般性国家涉农政策信息时，村委会的作用并不突出。但是村民自治及村民选举与村委会有着密不可分的联系，村委会是村民自治的主要机构，也是村民选举的对象。因此，在一般性国家涉农政策信息传播过程中式微的村委会此时的作用很突出，所占比例有此前的第五位上升到了第二位（参见表1-1和表1-4）。

但是，尽管村委会在村民了解村民选举政策的渠道中位列第二，但其作为传播渠道的效用并未完全发挥。

图1-7的调查统计数据显示，当问及村委会换届选举时有没有组织进行宣传时，只有54.7％的被访对象选择了“有”。令人惊讶的是认为没有组织宣传的比例达到了31.8％，这意味着有近三分之一的农民没有接触到村委会换届选举时的任何宣传。作为一项宣传执行了30余年，且与村民生活息息相关的政策，至少三分之一的农民群体处于村委会宣传工作中的盲区。

在针对接触过村委会在换届选举时的组织宣传的村民的调查中发现，村委会组织在对村民选举进行宣传的时候采取的主要方式有开会（56.4％）、村干部上门通知（53.6％）、张贴公告（46.4％）、标语横幅和宣传栏（39.1％）、村务公开栏（34.5％）、宣传单（24.5％）、镇广播电视站（8.2％）。在村委会采用的传播方式中，开会和村干部入户通知成为最主要的两个渠道。这是因为根据村民自治的相关条例规定，村委会在选举时要召开村民选举大会，这条硬性规定使得村民会议的召开必不可少，大部分村民是因为被通知到要去开会了才知道要进行村民选举了。因此，此处的会议传播与表1-4中的参加会议的内涵不同。

图1-7　关于当地农民是否接触到村委会在换届选举时的相关宣传的统计

图1-8　关于村民接触到的村里宣传村委会选举的渠道统计

综合上述统计数据可以看出，村民接触村民选举制度的渠道与村民接触国家涉农信息的渠道呈现出类似的状况，广播电视在这方面发挥着不可替代的领军作用。可见相关部门应该重视发挥大众媒介在信息传播过程中的效用。值得注意的是，在农民整体的政策信息接触渠道方面远远落后的村委会以及村干部却成为村民了解村民自治政策的第二重要的渠道。尽管如此，调查发现，村委会和村干部作为村民自治政策传播渠道的效用并未得到有效发挥。村民将其列为第二重要的渠道恐怕也是实属一种无奈之举，其中既是希望，也是不满。

3.农民对村民选举制度传播活动的评价

农民是国家制定各项涉农政策的对象，也是各项政策的直接受益人，他们对于某项国家涉农政策或制度的评价是该政策是否顺利贯彻实施，以及是否符合农民利益的最直接的反馈。

在农村进行调查时总能发现这样一个吊诡之处，即农民对远离自己的中央政府组织有着很强的认同感，但是对于经常与自己打交道的基层政府，却不怎么买账。例如前文已经提及过的，大部分村民倾向于认为国家政策都是好的，到了下面却变了味儿。图1-9和图1-10的数据显示，对于国家制定的村民选举制度表示非常满意和比较满意的比例达到59.2％，持否定态度的两项比例之和为12％。但是对于该政策的传播活动却不甚满意，选择非常不满意和不太满意的比例高达54.3％，只有15.9％的被调查村民对村民选举制度的宣传表示满意。数据的对比也印证了调查者的印象，即农民对中央政权的高度认同与对基层政权的不满。前文已经提及过，中央政权与基层政权在农民心目中地位的落差主要是由村民对基层政权的不信任造成的。

图1-9　关于村民是否满意国家制定的村民选举制度的统计

图1-10　关于村民是否满意对村民选举政策宣传的统计

除了宏观的对政策的态度以外，农民对有关村民选举政策在基层是否应该宣传以及对当地基层组织宣传工作的态度的对比再次印证了这一状况。

通过对比图1-11和图1-12的数据我们可以发现，绝大部分的人认为开展有关村委选举的宣传活动是有必要的（70％），觉得不太有必要和没有必要的比例为8.2％，其余的21.8％持中立态度。但是对现有的这种宣传活动感兴趣的人却只有34.5％。这说明农民意识到了村民选举对他们生活的重要性，但对于基层在这方面的宣传工作不甚满意，现实的基层信息传播工作做得远远不够。农民对政策信息传播的美好愿景与现实之间的断裂再次凸显出来。

图1-11　关于村民认为有关选举的宣传是否有必要的统计

图1-12　关于村民对选举时村里的宣传活动是否感兴趣的统计

总体来说，大部分被调查的村民都对国家制定的村民选举制度表示满意，也意识到有关村民选举宣传的必要性，但是他们对当地的实际宣传活动却不怎么感兴趣。农民对有关村民选举制度传播活动的评价，与村民对国家中央政权和基层政权的心理落差，是造成这种状况的重要原因。

4.信息公开与基层民主政治建设

村民自治政策既是基层民主政治建设的一项重要的宏观决策，同时在执行方面又高度依赖作为自治主体的农民。因此，农民参与村民自治的积极性与主动性是这项政策发挥效用的基础条件。

图1-13的统计数据显示，74.6％的人认为村民拥有投票的权利是重要的。这说明了凭借着长期大量的宣传工作，经过多年的基层民主自治实践的熏陶，农民对于村民选举权的重要性有了普遍的认同，民主意识普遍增强。但是村民们实际参与村民自治的积极性与主动性却没有被调动起来，主要原因在于有些地方在村民自治政策执行过程中的形式主义与信息的不公开阻碍了农民参与的热情。反过来说，一项以农民为主体的政策缺少了农民的真正参与，又助长了形式主义的作风。

图1-13　关于村民对拥有投票权利重要性的统计

按照村民自治政策的相关条例规定，村委会换届选举时，村民委员会主任、副主任、委员候选人由本村有选举权的村民直接提名。提名时，全体有选举权的村民可以集中提名；也可以以村民小组为单位，组织有选举权的村民提名。通过图1-14的统计数据可以看到，对于自己的这项基本权利，大部分村民都是很清楚地意识到的。其中高达78.6％的被访对象认为应该由全体村民投票来确定候选人。

图1-14　关于村民认为的村委会选举的正式候选人的确定方法的统计

值得注意的是，图1-15的调查结果显示了当问及被调查村民所在村的选举候选人是如何确定的时候，认为是由全体村民投票的比例下降到了27.4％，而这一比例与其他选项如“不清楚”（23.9％）、由村党支部确定（22.4％）、由上级政策确定（21.4％）所占比例几乎不分上下。其中选择“不清楚”的比例高达23.9％，排在第二位，这说明了村委会选举时，候选人是如何确定的这一行为是不透明的，同时也显示了作为落实信息透明原则重要方式的村务公开未能取得其应有的效果。2008年5月1日起，《中华人民共和国政府信息公开条例》施行，“公开是原则，不公开是例外”已经成为民众的常识。而村务公开更是基层民主自治的重要环节，但是J市农村的村务公开的具体实施情况却不容乐观。

图1-15　关于村民所了解到的当地村委会选举时正式候选人的确定方法统计

在所有的被访对象中，有41.8％的农民在最近的一次村委会选举时没有参加投票。没有参加投票的原因主要集中在以下几个方面：没有人通知（34.5％）；选举的时候不在家（35.7％）；选举只是形式、表面功夫（29.8％）；选举毫无用处（19％）；村干部选举都是老面孔，没意思（15.5％）；选举与我无关（11.9％）。除了选举时不在家以为，其余各项原因都与选举时的信息不够公开以及形式主义的工作作风相关。

总体看来，绝大多数的农民已开始具有初步的民主意识，他们普遍认为村民拥有投票的权利并参加投票是很重要的事情。但是，在此背景下，没有参加选举的比例依然高达41.8％，而信息不公开与形式主义的选举行为也成为农民不参加选举的主要原因。这充分说明了农民民主意识的普遍觉醒，民主自治的美好愿景与现实情况的差距，这种差距又导致了农民在这方面行为的尴尬局面。这种应然与实然之间的断层是加强基层民主建设必须突破的关口。