教育均衡发展的理论研究

教育均衡发展问题早已成为教育研究界的热点，而且常议常新。此处仅从与教育均衡发展评估方案构建密切相关的几个问题入手，包括教育均衡发展的内涵、非均衡发展的原因及对策、教育均衡发展的评估、县域教育均衡发展及评估等。研究界将我国教育均衡发展问题聚焦于基础教育、义务教育或农村教育的均衡发展。因此，以下对教育均衡发展问题研究成果的梳理也是针对基础教育、义务教育或农村教育的均衡发展问题。

（一）教育均衡发展的内涵

理解教育均衡发展的内涵，是从事教育均衡发展问题研究的前提。同样，弄清教育均衡发展的内涵，也是科学构建教育均衡发展评估指标体系的必经之路。综观研究界各家之言，教育均衡发展的内涵包括以下几个主要方面：第一，教育均衡发展是对教育民主与教育公平的追求，它涉及受教育者教育权利的保障问题，教育均衡涵盖了受教育者在接受教育的起点、过程及结果上的教育公平；第二，教育均衡发展意味着教育资源的均衡配置，意味着每所学校、每个学生都得到合乎其自身需要的发展；第三，教育均衡发展体现为地区之间、城乡之间、学校之间以及群体之间的均衡发展，它们之间的差距应逐渐缩小而不是进一步扩大；第四，教育均衡发展是教育发展的一种理想目标，更是教育可持续发展的一种有效策略；第五，教育均衡发展是一种渐进的历史过程，它不刻意“平均”，也不追求“同步”，而是以高质量高水平为发展方向，在彰显特色中共同推进。以下列出部分研究者的观点，由此我们可以进一步具体明确教育均衡发展的内涵。

翟博认为：“基础教育均衡发展不仅包含着宏观层次的国家法律政策的因素，也包含着中观层次的区域之间、城乡之间、学校之间、群体之间的教育资源配置的因素，还包含着微观层次的学校内部的教育教学和管理等因素。教育均衡的内涵体现在教育资源的均衡配置上、教育目标的全面发展上以及教育在满足社会发展需要的相对均衡上。”他进一步指出基础教育均衡发展包括以下八个方面的含义：一是基础教育入学权利和入学机会实现均衡发展；二是基础教育在区域间实现均衡发展；三是基础教育在城乡间实现均衡发展；四是基础教育在学校间实现均衡发展；五是基础教育在学生间实现均衡发展；六是基础教育在不同类别、不同级别教育间实现均衡发展；七是基础教育在教育质量上实现均衡发展；八是基础教育结果在学校教育中和受教育者间实现均衡发展。基础教育均衡发展的基础是学校的均衡发展。基础教育均衡发展的最终目标，就是要合理配置教育资源，办好每一所学校，教好每一个学生。^[12]

于建福指出：“教育均衡发展，是指通过法律法规确保给公民或未来公民以同等的受教育的权利和义务，通过政策制定与调整及资源调配而提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。”他从受教育的起点、过程与结果上将教育均衡发展分为三个层次：一是确保人人都有受教育的权利和义务；二是提供相对平等的接受教育的机会和均等的条件；三是保证教育成功机会和教育效果的相对均等。他特别指出，弱势群体在均衡发展中应给予突出关注。“在一定意义上说，教育均衡发展就是要相对公平地将受教育权利和义务分配给各社会阶层及其所属的社会成员，尤其应满足弱势群体接受教育的基本需要，保障其实际占有支配教育资源及其份额，并在此基础上，给予每个人以更好的教育，带来应有的教育效果。”^[13]

顾月华认为，基础教育的均衡发展应该是一种可持续的发展。基础教育的均衡发展与经济社会的均衡发展是相呼应的，应该是一种协调的关系。提出基础教育均衡发展，其目的是为了办好每一所基础教育学校。均衡发展与其说是一种发展目标，不如说是一种发展过程；与其说是一种教育发展目的，不如说是一种促进基础教育发展的途径。均衡发展本身不是目的，它追求的是一种理想、公平、高效、优质的基础教育。^[14]

余如进认为：“教育均衡发展，从个体看，是指受教育者的权利和机会是否均等；从整体看，是指城乡间、区域间、学校间及各类教育间教育资源的配置是否均衡。”^[15]他进一步指出，教育均衡发展不是“削高就低”搞平均主义，而是根据不同区域、不同学校的实际情况，分区规划、分步实施、分类发展；教育均衡发展不是“划一”发展，而是整体发展，不是低水平的“一刀切”，而是要追求个性化、特色化的发展；教育均衡发展不能“一蹴而就”，均衡是相对的，而不是绝对的。教育均衡发展是一个由“相对均衡—不均衡—相对均衡”不断地螺旋式上升、循环发展的动态过程；教育均衡发展不是相互限制发展，不是限制或削弱发达地区和优质学校的发展，而是在均衡发展思想指导下，用更有力的措施支持、帮助基础薄弱地区和薄弱学校加快发展，落后地区、薄弱学校需要加快发展，而发达地区、基础好的学校也需要继续发展，在共同发展中不断实现高位平衡。^[16]

对教育均衡发展的内涵，我国其他研究者也大都持同样观点。“当前人们关注的基础教育‘均衡发展’，主要是指我国不同地区之间、同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的教育均衡发展问题；或者说，它主要涉及的是受教育者的教育权利的保障问题，教育的民主与公平问题。”^[17]“基础教育的均衡发展不仅表现在反映其数量特征的结构、布局的平衡上，也表现在反映其质量特征的绩效、结果的平衡上，还表现于反映其运动状态特征的速度和规模的平衡上。”^[18]农村教育均衡发展的整体目标是让农村教育从补偿性发展提升到主体发展；农村教育均衡发展的目标人口的重点指向弱势群体；农村教育均衡发展的社会目标是实施教育公平、弘扬教育正义。^[19]“基础教育均衡发展主要是对教育横向结构方面的地区之间、地区内部的学校之间、学校内部的群体之间和教育纵向结构方面的各级各类教育之间的教育资源尤其是优质资源配置均衡，提供相对均等的受教育机会和条件，从而保障每一个受教育者平等的受教育权利，使每一个儿童都能得到尽可能的发展。”^[20]

（二）教育非均衡发展的成因及对策

很显然，我国教育发展呈非均衡状态。对此，袁振国以具体数据展示了我国教育非均衡发展状况。他指出，教育差距既表现为城乡之间、地区之间、阶层之间的差距，又表现为不同教育类别之间的差距。教育的城乡差距主要表现在教育经费、教师水平及升学率和辍学率上；教育的地区差距表现在教育经费、省内教育差距大于省际教育差距以及高等教育普及的地区差距上；教育的阶层差距重点表现为就读高校的不同家庭背景的学生所占比率的差异上；教育的类别差距包括重点学校与非重点学校，普通教育与职业教育，研究型高校与非研究型高校，公办学校与民办学校之间的差距。而且，教育的差距大于经济的差距。^[21]针对教育发展中的诸多不均衡现象，许多研究者从不同角度对其成因做了深入分析并提出了相应的对策。

袁振国认为，我国教育差距的形成有历史原因和社会原因。很多教育差距的缩小需要在社会文明水平不断提高的过程中逐步解决。但有些教育差距是由政策本身造成的，有些政策在制定时就存在偏差，有些政策因社会条件的变化不再适用，有些政策经过努力、创造条件可以得到明显的改进。这些，理应成为政府工作的重点。在这些政策中影响最广泛、最深刻的是在城乡二元结构背景下，逐步消解城乡二元结构，这是我国教育政策的长期目标。教育财政政策、重点学校政策、学校评估政策等，都有急待调整的必要。^[22]

于建福从教育上诸多不平等现象着手，重点分析了教育呈非均衡发展的三种原因：最为根本的社会根源是区域经济发展水平和文化发展水平上的差异；其次是政策导向上的偏差，教育资源配置的失衡；从教育内部上看，教育制度不完善，教育观念存有偏差，教育标准把握不准，教育方法欠当，评价标准不科学等也是教育非均衡发展的重要原因。针对这些原因，他提出了以下对策：改进学校布局，改善办学条件，缩小地区之间的质量差异；支持和帮助贫困地区大力发展教育事业；加大对义务教育的投入，确保所有适龄儿童入学；关注弱势群体特别是农民工子女入学问题；关注教育资源的分配；提高教育者的素质，改革学生评价，降低学生的留级率及辍学率；充分利用现代信息技术教育手段，促进教育的跨越式发展；因地制宜发展教育等。^[23]

杨颖秀在《基础教育均衡发展的政策视点》一文中，从教育政策入手，分析了基础教育非均衡发展的政策性原因，主要表现在资源配置政策的错位、成本核算政策的错位和绩效评估政策的错位。就资源配置政策的错位来说，宏观上国家对沿海地区的发展政策导致这部分地区的教育也从中受益；中观上基础教育地方负责进一步拉大了城乡间的差距；微观上“重点校”“示范校”“改制校”政策导致学校间资源配置的落差。就成本核算政策的错位来说，主要表现在我国农村地区教育以社区为主体的投入导致贫困地区教育投入不足，学生的就学费用相应增加，城乡教育不均衡发展愈演愈烈。就绩效评估政策的错位来看，农村义务教育的办学条件标准低于城市，对义务教育的评估要求也低于城市，而且，由于我国对义务教育的评估验收制度并不与教育成本相对应，因此无法检验教育投入数量与质量之间的关系，也无法保证现有义务教育办学条件标准一定能满足义务教育评估验收的要求。绩效评估政策的错位，强化了基础教育的不平衡发展。据此，她提出建构基础教育均衡发展的政策体系应着重从以下三方面着手：应当修改义务教育基本建设投入政策；应当修改农村义务教育办学条件标准政策；应当建立科学的义务教育督导评估政策。^[24]

吴德刚着重分析了我国地区间教育发展水平差距的成因：地区间经济发展的不平衡，是造成教育发展地区差距的直接原因；自然环境是影响教育发展地区间差距的重要客观因素；传统生活习惯和文化观念的影响；教育政策和教育思想是造成教育发展地区差距的现实原因之一。要解决地区差距，应当制定国家扶持西部贫困地区发展教育的政策；增强紧迫感，认真落实教育优先发展的战略地位；动员和调动一切社会力量发展中西部的教育事业；继续加强教育对口支援工作力度；在国家扶贫攻坚计划的实施过程中应加大对教育的倾斜；进一步转变教育思想，提高教育的质量和效益；加强师资队伍建设的力度等。^[25]

范国睿认为，教育均衡发展正从外延式发展逐步走向内涵发展，内涵发展是微观的地方行为、学校行为、教师行为，国家投资效果如何，最终还要依赖于地方如何有效地利用。鉴于此，他提出地方教育行政部门和学校在教育资源相对不足甚至短缺的前提下，采取依靠效能提高及制度保障以促进教育均衡发展的策略。这些策略主要有：资源共享，提高教育资源利用率；成本核算，创建节约型学校；多元评价，缩小教育质量差距。^[26]

贾汇亮从学校管理方面探讨了促进教育均衡发展的必要性。他认为，教育均衡发展是一个从宏观政策制定到学校管理变革，并最终落实到满足每个学生教育需求的过程。教育均衡发展既涉及宏观意义上的教育投入均衡、师资均衡、办学条件均衡等问题，也关乎微观意义上的学校管理问题。在学校之间硬件与师资均衡水平大致相同的情况下，学校如何组织已有资源显得尤为重要。因此，他提出在教育均衡发展的背景下，学校管理必须做出变革，促进学校内部教育均衡发展。为此，首先，学校要积极应对教育均衡发展的政策影响，通过制度变革与机制创新坚定落实教育均衡发展的要求；其次，学校要有教育公平的内在追求，在课程设置、师资配置等方面做到相对均衡，在教育教学过程中公正对待每位学生，不能继续推行重点班或差异化教学；最后，学校要珍视办学资源，走内涵发展道路，提高学校资源的使用效率。^[27]

熊才平等认为基础教育首先应强调教育公平，先天条件相等的受教育者个体，应该获得相等的教育待遇和机会，特别在教育信息资源和优质教师资源两方面应获得同等待遇。根据城乡基础教育优质师资配置失衡的现状，他们基于实证研究提出了通过远程交互式教学平台实现异地网络互动教学，为解决城乡教师资源配置不均提供了全新的策略。^[28]

柳海民等在其所编的《义务教育均衡发展的理论与对策研究》一书中，论述了教育非均衡发展的主要原因，主要有以下几个方面：经济的非均衡发展；社会阶层化的加速；教育政策的非均衡导向；教育改革本身固有的特性等。在此基础上，他们进一步将教育均衡分解为教育制度均衡、教育类别均衡、教育投入均衡、教育区域发展均衡、教育校际均衡以及教育师资均衡等，并分析了它们各自非均衡发展的现况、原因、危害及对策。^[29]

综上所述，我国教育非均衡发展的原因主要在于以下两个方面：其一，我国区域经济和文化发展水平差异是造成教育非均衡发展的客观原因；其二，政策上的偏差是造成非均衡发展的重要主观原因。对于客观原因，教育均衡发展只有随着经济文化在地区间逐渐协调的情况下才能得以解决；对于主观原因，上述研究者已提出了许多不同对策，这些对策在2005年5月教育部印发的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中得到了集中概括。这些举措包括以下几个方面：第一，统一思想认识，把推进义务教育均衡发展摆上重要位置；第二，采取积极措施，逐步缩小学校办学条件的差距；第三，统筹教师资源，加强农村学校和城镇薄弱学校师资队伍建设；第四，建立有效机制，努力提高每一所学校的教育教学质量；第五，落实各项政策，切实保障弱势群体学生接受义务教育；第六，建立监测评估体系，切实推进义务教育均衡发展。

（三）教育均衡发展评估

关于教育均衡发展评估，我国研究者更多是从总体上讨论教育督导对促进教育均衡发展的重要意义这方面进行分析的，认为教育督导是促进教育均衡发展的有效手段。而从更微观角度具体系统地探讨旨在促进教育均衡发展的教育评估的内容、指标构成却很少。基于本研究的需要，对于前者，此处不做过多讨论，对从评估内部较为系统地论及指标构成的论述，此处做进一步梳理。

于发友在其博士论文《县域义务教育均衡发展研究》中，从三个层面来设置县域义务教育均衡发展指标。第一层面是义务教育发展与当地经济社会发展协调均衡的问题，他认为人均财政总支出和人均义务教育费是两个非常重要的数据指标。人均义务教育费的状况决定了义务教育的实施水平和质量。因此，衡量区域内义务教育与经济发展关系的指标，以人均义务教育费与人均财政总支出的比例来体现更为合理和准确。第二层面是城乡义务教育在资源配置上的均等均衡问题，分四个方面：普及程度方面选择初中生按时毕业率；办学条件方面选择生均校产；师资队伍方面选择小学教师达到专科层次和初中教师达到本科层次的比例，中小学校长任职资格培训比例；教育经费方面选用教师工资和预算内生均公用经费。第三层面是作为活动的教育在义务教育实施过程中每个儿童少年所受到的相对均衡平等的教育服务，只选用按时合格毕业率。最后，设立了一个综合指标。^[30]

翟博在对教育均衡发展内涵、理论基础、均衡发展观进行深入论述的基础上，从宏观、中观及微观三个层面出发，利用区域经济学关于区域经济发展差异分析方法和经济学的定量分析方法对区域间教育均衡发展度进行分析，并构建了教育均衡发展评估指标框架。他认为，在宏观层面上，教育均衡发展包括教育权利的公平和教育机会的均等，以及教育发展与经济社会相互协调发展等。它在整个教育均衡体系中以外在的形式体现了教育均衡的社会特点，反映的是形式的、内在的教育权利和教育机会。在中观层次上，教育均衡包括区域均衡、城乡均衡、校际均衡（包括各类教育）、群体均衡。它在整个教育均衡体系中体现了经济学的特点，反映的是教育资源配置的均衡。在微观层面上，教育均衡包括课程、教学和教育评价的均衡，它是教育均衡的具体化，是实质性的、内在的、更深层次的教育均衡，在整个教育均衡体系中体现了教育学的特点，反映的是实质的内在的教育质量和教育效果。^[31]

国家教育督导团在《国家教育督导报告2005》中从公共教育资源配置角度报告了全国义务教育均衡发展水平。在文中，资源配置从教育投入、办学条件及师资队伍三个方面入手，将小学和初中的公共教育资源配置状况分为以下六项指标：生均预算内教育事业费、生均预算内公用经费、生均校舍建筑面积、生均教学仪器设备值、教师学历合格率、中级及以上职称教师比例等。^[32]

作为一项重要的教育政策，教育部颁发的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中，提出了推进教育均衡发展的许多重要举措，其中许多方面可以成为教育均衡发展的评估指标，从督导下级人民政府履行教育方针政策和法律法规上讲，这些内容也应成为督导评估的指标。在其中，除了讲到要建立督导评估体系以推进义务教育均衡发展外，还包括以下五个重要方面：（1）思想认识；（2）办学条件；（3）统筹师资；（4）教育质量；（5）弱势群体。除第一个方面外，其他方面的具体内容可为本研究制定指标体系提供参考。在办学条件上，制定办学条件基本标准，改造薄弱学校计划，合理规划学校布局，优质学校对薄弱学校的帮扶，教育经费“三个增长”，投入上对农村学校及薄弱学校的倾斜，调整教育经费支出结构，落实生均公用经费基本标准和预算内生均公用经费拨款标准，就近入学、遏制择校之风、不得举办“重点校”等；在统筹师资上，配齐合格教师，核编向农村学校和薄弱学校倾斜，骨干教师流动，提高农校及薄校教师工资待遇，确保同区教师收入持平，增加教师培训经费，发挥现代信息技术在教师培训中的作用，稳定农校及薄校骨干教师队伍；在教育质量上，按标准开齐各类课程，帮扶学困生，建立教育教学质量监测评估体系和教学指导体系，教学上利用优质资源指导落后校，行政干部、校长等流动，发展现代远程教育体系，优质资源共享，多媒体辅助教学等；在弱势群体上，落实国家扶贫政策，同区用同版本教材，做好农民工子女就读工作，解决“留守儿童”的问题和困难，提高残童教育普及程度，改善特殊教育学校办学条件等。

以上有关教育均衡发展评估的论述及相关政策规定，为我们研究制定评估指标体系提供了直接依据。

（四）县域教育均衡发展及评估

县域指以农村为主的县级行政区划单位，包括县级市和辖有农村并办有高中教育的地级市辖区。县域教育是指县域内开办的所有教育，包括幼儿教育、初等教育、普通中等教育、成人教育及职业教育等。结合前面讨论的教育均衡发展，县域教育均衡发展指县域内各乡镇（教育规划单位）之间和城乡之间各类教育的统筹规划与均衡发展、县域内各学校之间均衡发展以及受教育者群体之间的均衡发展等。

在中国学术期刊全文数据库中以“县域教育均衡发展”为题名做“模糊”查询，结果显示有19篇相关文章。这些文章主要是探讨县域内教育非均衡发展的现象、原因以及对策，具体内容如前面所述大致相似。而以督导评估或评价为主要内容并论及指标构成的文章，仅有前面讲到的于发友的《县域义务教育均衡发展研究》一文。

然而，在这些文章中有一点值得注意，即强调以县域为管理单位推动教育均衡发展的必要性。黄爱兰和田汉族认为，2001年，国务院确定农村义务教育实行以县为主的管理体制，使‘县’成为相对独立的基础教育规划区，加强了县级政府的办学责任以及调节权利。县域主要是农村地区，县域教育主要是指农村教育，县域基础教育发展不均衡是农村教育发展的主要障碍。^[33]田汉族从我国教育均衡发展的规律入手，认为县域基础教育的均衡发展是教育均衡发展的基础，他进一步从三个方面论述了县域基础教育的均衡发展是省域、全国基础教育均衡发展的基础，即县级政府对促进基础教育的均衡发展具有传统优势；县级政府对促进基础教育均衡发展具有很大的调节权力；促进县域基础教育发展具有较完整的法律保障。^[34]黄爱兰也认为，相对省域和市域教育，县城教育的教育体系主要是初、中等教育，县域教育的经费来源主要由县级财政提供，县级财政的拨款体现了政府的“努力程度”，而且，发展县域教育有利加速本地经济的发展。因此，县级政府对发展本地教育均衡发展具有一定职责与义务。^[35]

诚如上述研究者所指出的，县域教育均衡发展是全国教育均衡发展的基础，县级政府有责任为本地教育均衡发展做出贡献。因此，县级政府应成为教育均衡发展督导评估的主要对象。这在许多教育政策中已做了明确规定。如《关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见》就指出，我国实行“在国务院领导下，地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制，县级人民政府担负着统筹管理县域内幼儿教育、义务教育、普通高中教育、中等职业教育和成人教育的重要责任；县级人民政府的教育工作水平直接关系到我国整个教育事业的健康发展。建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度，巩固和完善农村义务教育管理体制，对推动基础教育以及县域内各类教育的改革与发展具有重要意义。《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》也做出了规定，县级教育行政部门要建立和完善义务教育均衡发展的监测制度，定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析，并以适当方式予以公布，接受社会监督。各省、自治区、直辖市人民政府督导部门要把义务教育均衡发展作为督导评估县级人民政府教育工作的重要内容，其督导评估结果要作为考核主要领导干部政绩的重要内容和进行表彰奖励的依据。