我国高等教育法制建设存在的问题及其调整

我国高等教育法制建设存在的问题及其调整

杨亚萍

(学生工作部)

改革开放以来，在我国民主与法制进程不断推进和高等教育改革不断深化的历史背景下，我国高等教育法制经历了初步创立、快速发展和逐步完善的过程，取得了历史性进展，促进了我国高等教育的快速发展。但是，由于诸多原因的限制，我国高等教育法制与发达国家相比，与高等教育的发展相比，还存在着许多问题，在一定程度上限制了高等教育的发展。深入研究我国高等教育法制，总结我国30多年来高等教育法制建设的成功经验，分析其存在的问题，并借鉴国外先进经验，提出完善我国高教育法制的对策，对于进一步加强我国高等教育法制建设，保证我国高等教育事业又好又快发展具有重要意义。

一、我国高等教育法制建设的进程

“文化大革命”结束后，我们党和国家开始重视高等教育事业的发展，正确评价了新中国成立后我国高等教育发展的成就，采取有力措施进行高等教育的拨乱反正工作，其中，具有标志性意义的是1980年2月，第五届全国人民代表大会第十三次会议通过的《中华人民共和国学位条例》，作为新中国最高权力机关制定的第一部真正意义上的教育法律，它揭开了我国教育包括高等教育立法的序幕，极大地促进和规范了高等教育的发展。

1993年2月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，提出了我国教育包括高等教育法制建设的目标和要求。从此，教育法制，包括高等教育法制发展进入快车道;1995年，我国的教育基本法——《中华人民共和国教育法》颁布出台，它对教育的战略地位、方针目标、原则制度、学校的法律地位及办学自主权、条件保障等根本性和全局性的重大问题作了基本规范，奠定了我国高等教育法制在内的教育法制的基本框架，标志着我国从此走向了全面治教的道路;1998年8月，第九届全国人民代表大会常委会第四次会议通过了《中华人民共和国高等教育法》，对我国高等教育的方针、任务、管理体制，高等学校的设立、自治权、内部管理体制，高等学校教师和学生的权利义务，高等教育的投入和条件保障作了具体规定，标志着我国高等教育法律法规体系基本框架的形成，这一时期，国务院还制定了多部教育行政法规，各省、市、自治区及有立法权的城市依据国家法律法规，结合地方实际情况，制定了数量繁多的地方高等教育管理法规和规章。

1999年1月，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出了1999年到2010年我国教育发展的目标，明确指出我国“教育法规体系基本框架已初步形成”;2007年，国务院批转的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，提出了加强教育包括高等教育法制建设的目标和任务，“加快完善中国特色社会主义教育法律法规体系”，“改进教育行政管理……落实行政执法职责，加强行政执法工作”，“完善监督机制，健全权益救济制度”，“大力加强教育督导……进一步改进教育督导的工作机制”。国家和地方围绕这一目标任务，采取有力措施，大力加强高等教育法制建设。至此，我国高等教育法制开始逐步走向完善。

二、我国高等教育法制建设存在的问题

(一)高等教育立法存在的问题

我国高等教育立法无论是从法律规范本身的构建水平，还是从法律体系的建设水平来看，都与西方国家存在着相当大的差距，相对滞后于我国高等教育发展形势的需要，在一定程度上制约着我国高等教育与世界接轨的速度和水平，这具体表现在以下两个方面:

1.高等教育法律体系不完备。完善的高等教育法律体系是高等教育法制建设的一个重要指标，我国虽然已经形成高等教育法律体系的基本框架，但是从内部结构上看，远没有形成上下有序、内容全面、形式完整统一的高等教育法律法规体系;从横向上看，我国高等教育法规覆盖面尚不完整，内容不够丰富，在一些领域仍存在法律的真空地带。

2.高等教育法律法规规定模糊，缺乏操作性。我国高等教育法律法规存在用语比较空泛，原则性表述多，可操作性不强的问题。

(二)高等教育执法存在的问题

制定法律的全部目的在于执行。一部高等教育法律制定得再好，如果得不到严格的执行，便是一纸空文。高等教育行政执法要求行政机关严格按照法定的职权和程序，使用法律法规，做到有法必依、执法必严、违法必究。但在现实中，我国高等教育行政执法仍存在主体混乱、权限不清、执法不力的现象，主要表现在执法主体混乱和执法权限不清两个方面。

1.执法主体混乱。我国高等教育行政执法主体的多元性，决定了各种、各级高等教育行政执法主体的执法地位和职权都必须在相关高等教育法律明确的规范下进行，否则，就构成行政越权。高等教育法律法规由谁执行，如何执行，依然是实践中未能解决的一个问题。

2.执法权限不清。高等教育的特殊性，决定了作为高等教育权享有者的高等教育机构应当具有自主办学的权利，同时作为社会组织的一种，其还应保留有自我发展、自我完善的权利。国家行政权在高等教育领域的进入应该有一定的界限。当前最突出的问题是，政府、高等教育行政主管部门和高等学校执法权限十分混乱，导致我国高等教育领域存在一种普遍的“泛行政化”倾向。

(三)高等教育司法存在的问题

高等教育司法不仅指司法机关处理高等教育纠纷案件的活动，同时也包括国家行政机关依照法定权限和程序处理有关高等教育案件的专门活动，还包括仲裁机构依法进行有关高等教育纠纷裁决的活动。高等教育司法是高等教育法实施的重要形式，与我国司法制度的总体状况相比，目前我国高等教育司法制度建设还相当薄弱。

(四)高等教育法制监督存在的问题

我国高等教育执法监督，包括上级政府对下级政府的行政监督，各级人大对同级政府的监督以及社会监督三个系统。从实际情况来看，当前高等教育法制监督存在的主要问题是监督力度不够，执法监督的权威性差，有限的监督主体难以得到相应支撑，“到位”的监督也往往有心无力，并且国家监督多于社会监督，内部监督多于外部监督，过程式监督多于实质性监督。这导致了学生、教师、高校等相关主体的权益得不到切实保障，违法者责任却往往不被追究，这不仅引起社会、群众的不满，降低了政府的威信，直接影响了高等教育法律法规的权威和效力，更干扰了高等教育法制的发展。

三、高等教育法制建设的调整分析——基于权力与权利的法学视角

高等教育领域内主要存在着国家对高等教育的管理权力与高校的自主性权利，学术权力与行政权力，学生权利与高校管理权力的基本形态以及它们之间的矛盾冲突。对上述权利权力及其矛盾冲突的法律调整构成了高等教育法制的基本问题。

法律调整就是根据一定社会生活的需要，运用一系列法律手段(法律规范、法律关系等)，对社会关系施加的有结果的规范组织作用。它的方法应该随对象的不同而不同，例如平权型的社会关系应使用协调的方式，在司法上应采用民事诉讼;管辖型的社会关系应使用隶属的方式，司法上应采用刑事诉讼或者行政诉讼。法律调整的过程大致包括两个阶段，即确认阶段和实现阶段。其中确认阶段主要表现为将需要调整的社会关系上升为法律关系，实际表现为立法的过程;实现阶段主要表现为法的实施，它实际表现为人们对法的自觉遵守和违法者的被强制遵守。法律调整的有效性还取决于对社会关系进行法律调整的必要性和可行性，因法所独有的强制性、普遍性、规范性特征，使得它对某些社会关系的调整不具正当性，例如调整友谊。因此，对高等教育法制基本问题可作如下法律调整分析。

首先，由于高等教育领域内存在的主要法权诉求是权力权利及它们的矛盾冲突，即高等教育法律关系具体表现为权力—权力法律关系和权利—权力法律关系，因而在宏观上，高等教育的法律调整应具有下述针对性:基于权力的秉性，对高等教育的权力—权力法律关系的调整应坚持法定主义“有权力必有制约”的原则。具体而言，在立法上要以绝对确定性规范为主，对权力的依据、运行程序、行使主体、监督、责任必须明确、具体、完整，减少使用甚至不用概括性和原则性条款。在实施环节上，教育执法的监督机制、纠纷裁决机制和责任、制裁实现机制构成了对权力的法定制约系统，要实现该系统的有效性，外部制约的法制化至关重要，例如各级人大监督的制度化和程序化、司法裁决方式的有效介入、外部法律责任与制裁的实际适用等。由于权利关涉个体的自由发展以及易受侵害性，所以对高等教育的权利—权力法律关系的法律调整应持约定主义和“有权利必有救济”的原则。具体而言，在立法上对它的设定应有开放性的特征，法规条款的制定应该是列举性条款和概括性条款相结合;建立权利的救济机制是高等教育法制核心课题之一，应建立有机统一的内部和外部救济机制，打通两者的适用程序，在制度安排上使申诉、仲裁、诉讼环环相扣，并具有衔接性。

其次，由于我国具有欧洲大陆法系公私两分的法系特征，表现在诉讼制度上是公法诉讼(一般的刑事诉讼和行政诉讼)与私法诉讼(民事诉讼)的分离。其法理基础是:因为权利与权利的冲突引起的诉讼是私法诉讼，因权利与权力、权力与权力的冲突引起的诉讼属公法诉讼，因而高等教育领域内的诉讼一般属于公法诉讼，即行政诉讼。但是由于高等教育中学术权力具有与一般权力形态不同的属性:它的产生基于学术人员的学术能力、学术权威和约定俗成的组织制度;它的价值取向在于维护学术专业的自治、纯洁与权威;它的行使有赖于权力持有者内心的学术判断能力，因此“如果说行政权力是合法化的，那么学术权力代表着一种权威则是合理化的”。

那么，司法权对学术权力的审查是否合理、可行?笔者以为，把因学术权力的行使引起的纠纷以行政诉讼的方式解决在理论上有失合理性，因为诉讼作为纠纷的公权力解决方式，具有最大的强制力，这有悖于学术权力的运行方式和内在品性，将会对学术的专业自治与权威构成威胁和伤害。另外，大多数的学术权力纠纷都有很强的专业性，这对法官提出了过高的判断能力要求。那么，以什么方式来规制高等教育内的学术权力呢?怎样解决因它引起的纠纷呢?笔者以为学术仲裁应该可以作为学术权力纠纷最终的解决方式。因为仲裁具有的自主性、权威性、终局性、民间性和专业性特征，使得它既能够构成对学术权力的外在制约，又能够契合学术自治的内在要求。

最后，在最近几年的高等教育诉讼中，由学生状告高校侵犯其权利的案件占了很大比例，这说明了学生权利和高校的管理权力的矛盾冲突迫切需要法律做出有效回应。高等教育法制对这两者的调整目标应该是双重的，一方面要切实保障学生权利的实现，另一方面要维护高校正常的教学、科研秩序。在理论上，国内已有学者通过采用国外相关的行政法理论和制度规则做出了颇有见地的论证。国外的“法律保留原则”、“正当程序原则”等理念和制度规则对学生基本权利的保障确实具有较高的法律调整效益。“特别权力关系”理论对高校内部的管理权力的恰当行使也有很好的阐释，对于我国的高等教育法制具有很高的参照价值。当然，这些理念和规则要在我国高等教育法制中发挥作用，一方面有赖于我们对这些理念和规则的本真领悟，另一方面有赖于对现有制度规则的调适。例如只有当“法律保留原则”和“正当程序原则”真正成为我国的宪法原则时，它们在高等教育法制中才能真正发挥法律调整的效益。

综上所述，仅对高等教育领域内基本的权力—权力关系、权利—权力关系的法律调整分析，高等教育法制就显现出了多样性的复杂特征，如果我们将分析的视角投向高等教育领域内更微观的领域，如果我们考虑到高等教育领域正在发生或者将要发生的变化，那么，我们有足够的理由确信:高等教育法制开始或已经对传统的法学理论构成了挑战。

四、高等教育法制建设的调整思路

经过对上述的高等教育法制建设的调整分析后，对于高等教育的法制建设我们有如下思路，这也是我们在充分借鉴国外高等教育发展和法制建设经验的基础上，坚持社会主义法制原则，遵循我国高等教育发展规律，加强中国特色社会主义高等教育法制建设的内在要求:

(一)完善高等教育法律体系

立法是法制建设的首要环节，而良法是实现法治的前提。这要求法律在内容上符合事物发展的客观规律，反映人民的意志和法治精神;在形式上符合立法的技术规范和程序性规范，既有立法数量，更有立法质量，要按照法制统一的原则和法定的立法权限，进一步加快立法步伐，构建完备、科学的高等教育法律法规体系。

1.完善高等教育立法

全国人大及其常委会应高度重视高等教育立法，制定立法规划，加快立法步伐。国务院及其高等教育主管部门要加强高等教育空白领域法规和规章的建设，及时把成熟的高等教育规章上升为行政法规，对具备立法条件的高等教育法规按法定程序向全国人大及其常委会提出议案。同时，要加快地方高等教育立法，加强本地区的高等教育法规建设，努力形成以高等教育基本法、高等教育法律、高等教育行政法规和部门规章以及地方性法规构成的完整的高等教育法律法规体系。

2.建立高等教育法律法规适时的立、改、废制度

高等教育立法的完整含义不仅包括高等教育法律法规的制定，还包括高等教育法律法规的修改和废止。一是要加强高等教育立法。以高等教育基本法为依据，完善高等教育立法的总体框架结构，扩大法律法规覆盖面，使高等教育法律关系主体活动都有法可依、有章可循。二是要及时修改完善现行高等教育法律法规。及时做好高等教育立法的修改完善工作，并结合目前高校发展的实际，重点修改高等教育法中关于高等教育法律主体之间关系的内容，调整好教师与学校、学生与学校之间的权利义务关系，政府与学校、政府与学校投资人之间的关系。三是要加强现行高等教育法律法规的审查工作，重视对现行规章、规范文件的审查和清理工作，消除高等教育法律法规的矛盾和混乱现象，确保高等教育法律法规的系统化、一致化。

3.提高高等教育立法质量

要改进高等教育立法技术，改变现行高等教育概括性、原则性及连带的简略性规范形式，尽量避免和减少原则性、笼统性的规定表述，使法律规范尤其是法律责任明确具体，增强高等教育法律法规的可操作性。在高等教育法律规范的结构上，要完整、简明、疏而不漏，保证高等教育法律法规具有着力点和控制方向。要准确把握党的政策和有关法律规定，大力加强高等教育立法的前期调研工作，广泛听取意见，深入调查研究，做好对拟制定的法规草案和规章可行性论证，增强高等教育立法的科学性、系统性、合理性和可操作性。

(二)严格高等教育行政执法

我国高等教育行政执法存在的诸多问题，要求我们必须加强高等教育行政执法，提高高等教育的行政执法水平，保证高等教育法律法规的贯彻实施。

1.明确高等教育执法的主体、权限和程序

一是要完善高等教育行政执法法律依据。高等教育法律法规应当具体规定各级高等教育行政机关的职权范围、执法权限和程序，对高等教育行政执法的各种职能进行合理的分工，保证行政决策、行政行为符合法律的规定与原则。二是要严格执法程序。尽快制定一部统一的《行政程序法》以确保高等教育行政执法在程序上的科学性、民主性和完整性，并在此基础上结合高等教育行政执法领域的特点，制定《高等教育行政执法程序规则》，对高等教育行政执法的主体、高等教育行政执法的原则、高等教育行政执法的一般程序和特别程序以及简易程序、违反高等教育法律程序的法律责任等问题进行相关的规定。

2.严格做到依法行政

第一，高等教育行政部门要努力转变领导方式和管理方式，善于运用法律引导和保障高等教育的改革和发展，尊重、落实和维护高等学校的自主权。要严格依据高等教育法律法规的规定，明确本部门和各职能机构行使行政权力的权限和程序，自觉维护高等教育法律法规的严肃性和公正性。第二，要理顺政府与高校的关系，明确各高等教育主体的权利和义务，依法管理高校。要改变高等教育管理的泛行政化的现状，在规定高等教育行政权界限的同时，给高校以更大的自主权。第三，要对违法行为依法予以追究。要建立高等教育行政执法错案赔偿制和行政执法过错责任追究制度，建立、明确高等教育行政部门受理行政复议案件的机构与程序，做好行政复议工作。健全和规范申诉渠道，及时办理教师、学生申诉案件，建立各种举报制度，及时发现和纠正高等学校的违法行为。

(三)加强高等教育司法建设

高等教育司法建设是我国高等教育法制建设的重要内容。加强和完善高等教育司法建设，对于维护高等教育受教育者的合法权益具有重要意义。

1.建立完善的高等教育司法制度

一是要加强高等教育系统内的司法制度，要设立专门机构行使高等教育行政裁判权和司法仲裁权，负责对高等教育管理人员、高校教师的违法行为进行行政惩戒和裁决。二是要加强高等教育系统外的司法制度建设，尽快建立行政司法制度，对包括违反高等教育法律在内的一切行政违法做出裁决，受理包括高校教师和高等教育行政人员的诉讼案件。

2.扩大高等教育案件受理范围

通过司法解释的形式，扩大高等教育案件受理范围，全面审查高等教育行政行为。要认真审视高等教育领域各种法律关系，并重新予以归类和定性，将原来一直排除在民事和行政诉讼受理范围以外的行为引起的纠纷纳入司法解释程序之中，包括诸如大学的招生、学籍管理以及毕业证书、学位证书的发放引起的纠纷等。

3.建立健全高等教育救济制度

在当今知识经济时代，要高度重视公民的受教育权利，建立和完善公民受教育权的宪法救济、行政救济、民事救济制度以及高等教育申诉制度和仲裁制度等一系列救济制度，充分保障公民接受高等教育权利的实现。

(四)健全高等教育法制监督

要健全和完善高等教育法律监督，建立起以法律监督为核心，人大监督、党内监督、专门机关的法律监督和行政监督及群众监督相结合的监督体系。

1.加强国家权力机关的监督

要加强对高等教育法制监督的现状和效果调研，在立法工作中要充分考虑法律的可行性和社会效果，及时废、改、立，为高等教育法制监督提供条件和依据。要设立专门的高等教育法律监督委员会，通过法律规定的质询、罢免和特定问题调查等监督形式，加强对高等教育法律执行情况的监督检查，特别是强化对高等教育执法主体所负责任的监督检查，使高等教育法制监督经常化、有序性和规范化。

2.加强行政机关的监督

高等教育行政部门要加强行政执法监督工作，推出评议考核制，建立行政执法错案赔偿和行政执法人员过错责任追究制。建立、明确各部门受理行政复议案件的机构与程序，做好行政复议工作。依法加大上级高等教育行政部门对下级高等教育行政部门行政执法工作的指导、监督力度。高等教育监察部门要依法强化对行政执法机构及其工作人员的监督，保证其负责正确地履行职责。继续完善高等教育督导制度，教育督导机构要加强对高等教育法的执行情况的督导检查，强化对有关高等教育的法律规定执行情况的督导检查。高等教育行政部门要主动配合人大、政府法制工作部门和其他行政部门依法进行的监督检查，逐步建立和完善高等教育执法接受群众和舆论监督的制度。

3.加强司法监督

人民法院的法律监督是在审理具体案件中进行的，是司法监督最直接最重要的一种形式。人民法院要依法受理高等教育行政案件，及时审理违反高等教育法、触犯刑律的刑事案件。人民检察院是国家专门的法律监督机关，应全面负起国家法律监督的责任。要扩大人民法院的受案范围，扩大检察机关的职权，使其真正能够担负起高等法律监督的责任。

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