非高等教育范畴

2006年颁布《非高等教育制度纲要法》，规定非高等教育分为正规教育和持续教育两种类型。正规教育主要包括幼儿教育、小学教育、中学教育和特殊教育；持续教育则包括回归教育、家庭教育、社区教育和职业培训。职业技术教育只在高中阶段开设，可同时在正规教育和回归教育中实施。澳门的学校系统由公立学校和私立学校组成，并由实施正规教育的公立学校和大部分接受资助、提供免费教育的私立学校组成免费教育学校系统。

《非高等教育发展十年规划（2011～2020年）》指出，要立足澳门发展的长远需求，充分发挥澳门教育传统的合理成分和有效机制，按照优先发展、提高品质、育人为品、促进公平的方针，从人才培养上为澳门的可持续发展提供有力保障。

《非高等教育制度纲要法》第七章“教育机构和学校系统”，有8个条文，对教育机构和学校系统做了纲要性的规定，建立了基本的制度框架。对比原有的第11/91/M号法律《澳门教育制度》，它的精神更为现代化和合理化，也体现了当代世界先进的教育理论，并且明显加强了对澳门私立教育机构的规范。本节主要围绕澳门政府对私立教育机构的规管，做出阐述和分析，并指出制度上存在的不足，以期共同寻求对策，加强对澳门受教育权的保护。

当前，教育先进的国家和地区纷纷制定“教育共同体”或“学校共同体”的法规，让与学校有关的所有人士共同参与学校的决策和发展。可以想象，仅由办学实体或其代理人（如校长等）独享学校的管理权，其结果是制定出来的政策很难成为学校全体人员的共同愿景，在执行的过程中也无法凝聚各方人员的力量。台湾在学校的管理问题上，校长、教师会和家长会三足鼎立，教师和家长对校内的所有重大事务，如人事任免、课程设置、年度计划等有绝对的参与权。澳门的教育自由，更多的是体现学校自主。但自主和自由并不能自动转化成进步，没有政府政策的引导，没有学校的民主管理，就很难保障澳门居民受教育权的实现。

私立教育机构系指属于私人实体，以任何教育模式进行教育及教学之场所。根据法律规定，私立教育机构分为非营利机构与营利机构，并享有教育、行政及财产自主（第38/93/M号法令《私立教育机构通则》；第33/97/M号法令修改7月26日第38/93/M号法令）。此外，不牟利的私立学校依法享有各种税项的豁免，包括校舍的租金在内，倘该等校舍属校方所有，且全部供作教育用途使用。这个规定对于占用楼宇独立单位的学校亦适用。

表3-2 规范私立教育机构的法规

续表

个案

化地玛圣母女子学校在2011/2012学年任用两名不符合法定教师任职资格的职员，分别担任初中数学科和小学电脑科的教学工作。教育暨青年局4月初成立专责小组展开预审程序，5月中旬完成报告书。完成调查程序后，按相关法规所规定的罚款上限，对办学实体做出处罚；同时严正要求该办学实体严格监管学校，确保其遵守学校运作所适用之法例，学校须尽快向教育暨青年局提交改善学校的行政管理、强化学校人员守法精神及团结合作氛围的报告，以便教育暨青年局监察及跟进。

根据《私立教育机构通则》第34条和第36条的规定，决定按罚款金额的上限对该校科处最高的罚金；同时，根据该法第32条的规定，要求化地玛圣母女子学校及其办学实体必须严格遵守学校运作所适用之法例，并在规定时间内向教育暨青年局提交有关改善该校行政管理、加强学校人员的守法精神及团结合作氛围的措施报告，以便教育暨青年局据此进一步监察及跟进该校的情况。

上述处罚决定书面通知办学实体，办学实体亦已缴纳了罚款。针对该事件，特区政府于2012年7月11日在电视新闻、报刊和教育暨青年局网页上同步公布题为“教青局对化地玛圣母女子学校违规事件作出处理”的消息。由此可见政府加强对学校运作规管的决心。教育暨青年局表示：“任何学校都必须依法办学，聘请合资格的教学人员，保证学生及家长的权益。本局将继续依法对学校的运作实施监管，尽力维护澳门教育的声誉和秩序。”

教育发展基金是一行政、财政及财产自治的基金。该基金的设立是为支援和推动在非高等教育领域内展开各类具发展性的教育计划和活动^[4]。该基金的行政管理委员会委员于2007年11月21日通过第319/2007号行政长官批示获委任。根据行政长官第0347/CDASE/2007号批示，特区政府于2007～2010年四个经济年度间，每年拨澳门币3.5亿元予该基金。为确保教育发展基金拨款的运用符合要求，该基金设有一套完整的监察及评估资助项目所取得的成效机制，通过审批、进度跟进、实地视察、审视报告、核查开支等措施，逐步确立财政援助项目的成效评估机制，借此检视和监察相关资源的运用状况。自2008/2009学年，学校申请资助的方式由单项申请改为综合全年项目及活动申请，教育暨青年局继续有效监察学校使用津贴的情况，并适时公布各校各项津贴的资料。

另一方面，在学校管理方面，第9/2006号法律《非高等教育制度纲要法》与第11/91/M号法律《澳门教育制度》的一个很大差别是引入校董会制度。《非高等教育制度纲要法》规定办学实体须为学校设立校董会，任命校董会成员，并按照专有法规所定的原则制定章程。私立学校校长由校董会委任，并向校董会负责。校董会制度是学校管理实现多元参与的重要机制和制度保障，也是教育民主化的体现，可以使学校的管理与发展建立在广泛的意见和共识之上。此外，《非高等教育制度纲要法》还规定学校须分别设有行政、训育或辅导、教学领导机关。澳门私立学校规模大小不一，因此，外界忧虑这一规定是否能完全得到实施。对此，特区政府代表解释，这一规定是基于教育管理的特性以及学生全面发展的需要而做出的，但法律并未限定各个机关所需具备的成员人数，也不禁止一人同时兼任多项职责。因此，这一规定实际上有很大的灵活性，即使是规模小的学校在实施该规定时也应该不会有大的困难。非本地学制私立学校和牟利的私立教育机构，均不获澳门特别行政区政府财政支援。在咨询过程中，有社团认为，将非本地学制私立学校及其教学人员排除在津贴或支援范围之外并不合理，建议删除。

特区政府在回应时指出，每个国家或地区都有本身的主流学制和相关制度，以达到教育制度的目标。为此，在保障办学自主性的前提下，政府在政策或财政上都会优先保障发展本地学制，这是世界上的普遍做法。无论是对教学人员发放津贴促进其专业发展，还是给予有关学校财政支援，都是推动本地学制发展的重要措施，如果不属于本地学制范围，当然就没有充分理由给予津贴或支援。至于目前已经享有资助的学校，在转换学制过程中享有的相应资助亦不会受到影响^[5]。

私立教育机构自身在运转或维权的过程中，是无法与行政部门坐下来商谈的，靠私人办学实体自身协调是无效的。必须在法律上做出明确的规定，才能使公立和私立机构朝着良性方向展开。具体说来，笔者认为：①明确私立学校的法律地位。《非高等教育制度纲要法》第32条第1款，承认教育机构从事的活动属公共利益，但是并没有明确其法律地位。教育行政部门在操作的过程中，往往很难处理办学实体和学校的角色。办学实体具法人资格，但根据澳门民商法，学校不具法人资格。办学实体向教育行政当局申请办学执照，而实际负责教育教学的学校，却不是持牌人。②明确私立教育机构牟利和非牟利的标准。由于《非高等教育制度纲要法》第32条没有对牟利与非牟利的条件、要求和审核做出明确规定，只规定“私立教育机构按经营性质的不同，分为牟利和不牟利两类，不牟利私立教育机构须具备的要件，由专有法规订定”。5年过去了，法律允许的事情却无法操作。往前推至第11/91/M号法律《澳门教育制度》，关于牟利和不牟利的规定如下：“机构处于下列其中的任何一项条件时，则被视为不牟利私立教育机构：a.不收取学费或任何其他费用；b.收取学费或任何其他费用，但所有的收入全部用作支付教育机构运作的一般费用，包括改善学习条件及教学质素的费用。”③明确私立学校的产权归属，现行的教育法律在产权归属上极为模糊。随着澳门特区政府对教育投入的不断加大，私立教育机构的产权归属问题越来越突出。

学校的法律人格是一个假命题：真正重要的是学校，无论是公立还是私立，拥有完全自由来建立和发展其自身的教育规划，以及家长拥有为其子女选择学校的自由。从历史上来说，公立学校的特点就是对所有公民都提供完全相同的教育，但是今天，即使是对传统教育最忠实的守护者也不会支援只有单一模式的学校：需要有不同类型的学校，以满足公众的不同需求。实际上，公共利益的维护与学校所有权的性质并没有关系。公立学校有好坏之分，同样的，私立学校也有好坏的区别。为所有的公民提供相同条件，使他们能进入心仪的学校，这是政府的义务，也是对公共利益的维护和对每个公民权利的保障。

政府与社会力量的强弱差异以及各个社会不同的政治文化和历史传统，使得法团主义体制表现出不同类型与特征。在澳门，政府与民间社团（组织化的社会力量）之间并非始终处于均衡态，而且，澳门具有独特的社群结构与文化传统。受这些因素影响，澳门法团主义体制的建构体现出“澳门化”特征，具体表现是：社会组织主导的社会关系，以合作为主导的社团与政府关系，以社团为中心展开社会整合，以共同体为本位的价值认同。从这个意义上说，民间社团的存在和活动弥补了政府的结构性缺陷，促进了政府的能力建设（capacity building）。澳门教育领域同样体现了上述特征。教育行政当局调节不同利益团体的冲突，缓和社会矛盾，化解社会危机，保持教育的多样性发展，这些成果的取得彰显了澳门以民间社团为中心展开社会整合的法团主义体制绩效。

2011/2012学年公立学校有11所，其中幼儿园2所，小幼学校5所，中学3所，特教学校1所。它们分别是乐富中葡幼稚园、永添中葡幼稚园、二龙喉中葡小学、北区中葡小学、何东中葡小学、郑观应公立学校、氹仔中葡学校、中葡职业技术学校、高美士中葡学校、澳门演艺学院及路环中葡学校。2011/2012学年根据第45/2011号行政命令，撤销巴波沙中葡小学，又据第46/2011号行政命令，设立郑观应公立学校。

澳门演艺学院成立于1989年，隶属于澳门特别行政区政府文化局，设有舞蹈学校、音乐学校和戏剧学校，是澳门唯一正规的表演艺术人才培训机构。其中，音乐学校是提供职业音乐教育的正规艺术学校，2009年开办第一届全日制音乐技术课程，提供系统而全面的音乐专业教育，以及六年制中学同等学力的社会文化课程。课程分为中乐和西乐，设有必修和副修科目。澳门演艺学院舞蹈学校是提供职业舞蹈教育的正规艺术学校。全日制舞蹈技术课程的开办，填补了澳门专业艺术教育的空白，开创了澳门舞蹈艺术发展的全新历程。

郑观应公立学校根据第46/2011号行政命令设立。学校实施各教育阶段的正规教育，其他组织架构及运作规定由社会文化司司长批示核准，该批示须公布于《澳门特别行政区公报》（参见该命令第4条）。教育暨青年局人员编制的其他主管人员（从属机构）组别中，新设立郑观应公立学校校长1名及副校长3名（参见该命令第5条）。

据第45/2011号行政命令，撤销巴波沙中葡小学。在人员方面，该行政命令生效之日，在职的人员实时转入教育暨青年局的属下机构及附属单位，而职务上的法律状况则维持不变（参见该命令第2条）。将原分配予巴波沙中葡小学的动产，包括档案，转移予教育暨青年局；该局经遵守适用的行政程序后，可将该等动产重新分配予其属下机构及附属单位。教育暨青年局亦可建议将该等动产赠予非牟利的公共或私人实体，尤其是私立教育机构；如该等动产不能使用，则可建议将之报废（参见该命令第3条）。同时，废止1987年7月13日第75/87/M号训令《设立台山小学》。

其他如澳门高美士中葡中学，根据第13/95/M号法令《订定澳门高美士中葡学校之组织架构——废止适用于“高美士中葡中学”之7月5日第33/93/M号法令》。依据第213/98/M号训令，设立中葡职业技术学校。依据第77/95/M号训令，设立“二龙喉中葡小学”。依据第265/94/M号训令，进行有关兴建“湾景中葡小学”事宜。依据第182/90/M号训令，设立北区中葡小学。依据第183/90/M号训令，设立永添中葡幼稚园。依据第169/89/M号训令，设立中葡中央小学事宜。依据第57/89/M号训令，设立“乐富花园”中葡幼稚园。依据第91/82/M号训令，核准鲁弥士主教幼稚园组织章程。依据第113/77/M号训令，氹仔及路环岛设立中葡学校。

公立学校按法律规定设立“教学委员会组织架构”，分别有：依据第22/SAAEJ/95号批示，学前教育机构之教学委员会是由校长、副校长以及每一年龄组别的代表所组成；小学教育机构之教学委员会是由校长、副校长、班代表以及在没有设定副校长一职时由教育指导员组成。该等委员会皆由有关校长主持。依据第22/SAAEJ/95号批示，高美士中葡中学的教学委员会是由校长（并由其担任主席），担任教导主任职责的副校长，各学科和组别代表和代理人，共同组成。依据公立学校运作规章（LAL），中葡职业技术学校的教学委员会由校长、副校长、各个课程培训协调员及各学科范畴或学科组代表和代理人的代表组成，并由校长担任主席。

《非高等教育私立学校教学人员制度框架》对教学人员的定义是：“教学人员是指校长和学校其他中、高层管理人员以及教师”；对教师的定义是：“指在学校专门履行教育教学职责的人员”（见图3-1）。

图3-1 非高等教育私立学校教学人员制度框架

第一部分：关于私立学校教学人员的规管，其法律依据涉及两部分，第一部分为规范私立学校教学人员的专有法律法规（见表3-3）；第二部分为劳动法律规范（见表3-4）。

表3-3 第一部分：规范私立学校教学人员的法律法规

表3-4 第二部分：劳动法律规范

（1）教学人员的活动属公益活动。第9/2006号法律《非高等教育制度纲要法》第40条第1款规定：“教学人员和教育机构的其他工作人员从事的活动属公共利益活动。”

（2）教学人员的资格及工作等由专有法规规范。第9/2006号法律《非高等教育制度纲要法》第40条第2款规定：“教学人员须具备的与其任教的教育类型、教育阶段、学科或学科领域相符的资格，由专有法规制定。”第6款规定：“私立学校教学人员的工作类型、职级、考评、工作量、退休保障及相应的权利和义务的制度框架，由专有法规订定。”

（3）教学人员年资、专业发展及考评属学校教学及行政自主权。第9/2006号法律《非高等教育制度纲要法》第40条第3款规定：“教学人员职级的晋升标准应兼顾年资、专业发展及考评三方面因素。”第35条“教学、行政及财政自主”规定：①教育机构享有教学自主权。②私立教育机构尚享有行政和财政自主权。③在不妨碍有职权的公共部门行使监察权并在遵守适用法例的前提下，教育机构行使以上两款所指自主权。法令第38/93/M号7月26日《私立教育机构通则》第14条“校长之权限”规定，校长尤其有权限：建立对有关机构良好运作所需要之人员编制，经持有执照之实体核准后，以合同聘用其人员；规范、协调及监管所有在有关机构任职之人员之活动，以确保遵守所适用之法律及规章，如有必要，拟定有关指示及建议采取适当之纪律行动。第21条“制度”第4款规定：“在私立教育机构任职之人员如不履行职业上之义务，在纪律上须向校长负责。”

1993年7月26日第38/93/M号法令《私立教育机构通则》第21条“制度”规定：“①私立教育机构之人员由私人劳动法及该机构之章程所规范。②对教学人员适用专有法例，尤其是教师职程通则之规定。③私立教育机构之人员根据合同规定从事其业务，而合同须以书面形式订立。”第22条“教学人员”规定：①为从事教学活动，纳入教育系统之私立教育机构教师之学历及专业资格由教师职程通则规定。②如私立教育机构实行本身教育及教学计划，对教师所要求之学历及专业资格则系对有关计划认可程序中所确定者。③在不妨碍参与任职机构所举办之培训活动之情况下，亦应确保教学人员参与法律所规定之培训模式之权利。④根据将在教师职程通则内制定之条件，可许可私立教育机构与公共教育机构教师具有互通性。

私校教学人员的权利不仅受非高等教育方面专有法律法规的保障，同时也受劳动法律规范的一般性保障。第15/96/M号法令《教学人员通则》第二章“权利与义务”第3条“职业上之权利”，适用第7/2008号法律《劳动关系法》^[6]。

（1）教学人员资格及工作由专有法规规范，但无违反法规的后果的设定。

（2）第38/93/M号法令《私立教育机构通则》第四章“人员”第21条“制度”规定：“二、对教学人员适用专有法例，尤其是教师职程通则之规定……四、在私立教育机构任职之人员如不履行职业上之义务，在纪律上须向校长负责。”该条提到的“适用专有法例”是指第15/96/M号法令《教学人员通则》，在《教学人员通则》并无违反法规的后果的设定。第3/2012号法律《非高等教育私立学校教学人员制度框架》第66条“处罚制度”规定：“对私立学校的违法行为，适用7月26日第38/93/M号法令的处罚制度，并补充适用行政违法行为的一般制度。”目前尚没有对教学人员违反法规的后果的设定。

（3）教学人员年资、专业发展及考评，由第3/2012号法律《非高等教育私立学校教学人员制度框架》加以规范，并规定“自公布后紧接的学校年度之首日起生效”，学校和教学人员专业委员会将如何介入，操作过程中会遇哪些情况，尚待实践中逐步完善。

第3/2012号法律《非高等教育私立学校教学人员制度框架》的起草经历了两个阶段的公开咨询。第一阶段由2008年2月开始，咨询文本为“初步建议”，举办意见征集会共51场（其中42场到学校进行讲解），参加者达2723人，收集各界的意见及问题共1346条。第二阶段的公开咨询是2008年10月至2009年1月，文本为法规的“咨询意见稿”。教青暨青年局还先后就法案的内容征询行政暨公职局、法务局、卫生局、劳工局、社会保障基金、高等教育辅助办公室等公共部门的意见，最终拟订了法案文本。

该法遵循的基本原则以《非高等教育制度纲要法》第40条第6款的规定为依归^[7]，在深入分析第15/96/M号法令《纳入公共学校网络之私立教育机构所实际担任职务之教学人员通则》的基础上，加以构思和订定的。该法在起草过程中着重以下三点：首先，兼顾教学人员工作条件的完善和专业素养的提升，不仅为教学人员制定了职级和晋升制度，减少了每周的上课时数，设立了公积金制度，规定免费享有卫生护理，以及将教师津贴调整为教师专业发展津贴；同时也提升了教学人员的任职资格，设立了工作评核制度，规定了晋升所需的专业发展时数，并通过“教学人员专业委员会”订出教学人员须遵守的专业准则。其次，坚持将教师视为一个专业，最突出的体现就是在教师的校内薪酬和政府发放的专业发展津贴上，体现不同职级间的差异，以肯定其年资及专业经验的价值。最后，整体考虑澳门非高等教育发展的现状和未来发展的需要，并顾及社会不同领域相关政策的协调。

有学者对澳门教学人员的专业发展持如下意见：“在特区政府层次，提升教学人员素质的基本步骤将是完善相关法规；鼓励及提供进修条件；指导校本培训规划。这需要更进一步指出，完善法规目标需朝向协助教师专业成长和提升学历；鼓励及提供条件的同时也需做出适当的要求；而指导校本培训目的是带领学校做出合理性和发展性的规划。”^[8]

（1）法案中几个重要内容的处理。①提高教学人员的任职要求：小学及幼稚园教师须具备高等专科学位或以上学历，中学教师须具备学士学位或同等学力；同时强调师范培训对教师工作的重要性，另外，对校长及学校其他中、高层管理人员，则要求须在就任前完成教育暨青年局规定或认可的相关专业进修。②订定教学人员的职级、评核和晋升制度。法案为教学人员设置了六个职级，规定了进入起点职级的条件，并从服务时间、工作评核和专业发展三个方面规定了晋升的条件。③适当减少教师的授课时数。澳门教师的授课时数普遍比其他地区多，法案适当减少了教师每周的正常上课时数，并对不同教育阶段教师的每周授课时数做出了区分。为教师的超时工作和超时授课订定相应的补偿机制。④订定合理的薪酬制度。学校须保证年度用于“教学人员的报酬及公积金的支出”占其“固定及长期收入”的70%或以上。同时，规定学校须保证同一教育阶段不同职级间教学人员的基本工资依次保持适当差幅，第一级教学人员应为第六级教学人员的“一点三倍或以上”。此规定的实施日程将由行政长官视学校的条件而予以批示订定。⑤加强教学人员的退休保障。保障教学人员的退休生活，帮助教学人员获得必要的退休保障，这需要政府和学校共同做出努力。为此，法案规定私立学校必须为教学人员设立公积金，公积金的供款由学校和教学人员共同承担。最近，有教育界的团体和人士建议坚持对资深教学人员的退休保障，包括“私框”开始咨询已经退休的人士。法案现有文本没有体现这一点，但资深教学人员为澳门教育所做的贡献应得到肯定，特区政府应该会以适当方式加以考虑。设立“教学人员专业委员会”，因应教育实际中的需要，以及体现教学人员的专业地位，在法案中增设“教学人员专业委员会”，以帮助教学人员解决在专业上所产生的相关问题。委员会将以全体会议的方式运作，并由教育暨青年局提供行政和运作费用上的支援。

（2）法规实施后的积极影响。将在此基础上进一步为私立学校教学人员提供一套比较完整的制度保障，有助于提升私立学校教师的工作热情，优化其职业生涯。具体包括：提升教师的任职要求，保证师资的专业水平；促进专业发展；建立专业的学校领导与管理团队；促进教学人员的自我约束和专业管理；鼓励教师长期献身教育事业：适当减少教师的授课时数，为提升教育质量创造条件；订定合理的薪酬制度，引导学校合理使用公币；加强教学人员的卫生护理和退休保障。

同时，该法的实施，亦需要一系列子法以及相关后续工作的配合，其中2012年通过了教学人员专业委员会成员的委任（第146/2012号司长批示），及教学人员专业委员会的具体运作方式（第147/2012号司长批示）；其他的子法包括：教学人员专业发展制度（行政法规）、教学人员专业发展津贴发放规章（司长批示）、教学人员职级审核的具体程序和相关资料的管理方式（行政长官批示）。

（3）结论。政府对私立学校教学人员规管仅限于教学人员资格及职业权利方面。私立学校教学人员在年资、专业发展及考评方面对私立学校的不服处理制度，在法律上属于职业劳动监察制度。在专有法规缺失的情况下，只能适用劳动关系法的一般制度。前述制度及劳动诉讼的前置制度设置，或者建立与劳动诉讼平行的私立学校教学人员的职业仲裁制度，按照第13/2009号法律的规定，其制度建构不属于政府行政法规的范围，须通过立法会的法律来建立。

对此，政府代表指出，制定教学人员制度对发展澳门非高等教育具有重要意义，要做到既维护教学人员的长远利益，又不妨碍私立学校的自主性，有必要由特区政府负责制定相应的制度框架。该制度框架一方面应体现教学人员的专业性质；另一方面也应保障教学人员应有的权益。政府未来会优先制定教学人员制度的专有法规。针对外界关注的教学人员福利和保障问题，政府响应：迄今为止，教学人员享有免费卫生护理，未来会通过专有法规对此加以规范。同时，为了对教学人员提供更全面的保障，政府会协助和鼓励学校设立退休制度，当然，由于澳门大部分都是私立学校，在教师退休问题上需要学校的配合。但政府强调，无论如何，专有法规一定不会削减教学人员现有的福利及保障^[9]。

第12/2010号法律规范了非高等教育公立学校教师及教学助理员职程制度，于2010年6月28日获立法会一般性讨论及表决，8月11日细则性讨论及表决。考虑到规范私立学校教学人员特别职程的4月27日第21/87/M号法令颁布至今已超过20年，有些条文已不能符合现实的需要。为配合第9/2006号法律《非高等教育制度纲要法》及第14/2009号法律《公务人员职程制度》的实施，有必要对现行的教师职程做出检讨，并于2010年8月12日通过第12/2010号法律《非高等教育公立学校教师及教学助理员职程制度》。原则上上述规定都要求具有学士学位及相应的师范培训。同时，在薪俸点的设计上，体现了教师的专业性以及师范培训的重要性。另外，由于对中、小、幼各教育阶段教师入职的学历要求已趋于相同，考虑到公职职程的一般原则，法律对入职条件相同的各教育阶段的教师制定了相同的起薪点。不过，考虑到中学教师与小学及幼稚园教师在学识要求层次、工作内涵、须处理的学生问题的复杂性等方面存在一定差异，同时参考邻近地区教师职程的规定，并延续原有教师职程的类似安排，为中学教师制定的最高薪俸点与小学及幼儿园教师的最高薪俸点有所不同，职程内薪俸的增长幅度也有所差别。上述安排有助于提升教师的专业素质及工作积极性。

在不损害既得利益的前提下，为解决现有教师职程前段的晋阶年期较长的问题，法律对前段的晋阶所需年数进行调整，以接近一般职程制度，设置职程晋阶的“前短后长”模式。因此，在本法律生效后，职程前段的晋阶年期会缩短，教师可更快晋升。另外，根据修订公务人员一般职程所采用的方式，为解决教师长期处于职程顶点的问题，法案增加了教师职程的职阶数，以延长教师整个职业生涯的晋升时间，从而加强教师的士气及对本身职程发展的期望。

该法案按教育阶段及专业资格，设立三个中学教育教师职程以及两个幼儿教育及小学教育教师职程，进入各教育阶段一级教师职程均须具有学士学位及师范培训。考虑特殊范畴人力资源的供求问题，在中学教育教师的招聘上采用优先聘用一级教师的原则。针对特定的专业学科领域，仅在进行一级教师招聘后确实没有合资格或合格的投考人的情况下，方可启动中学教育二级教师的招聘程序；然而，此措施并不适用于幼儿教育教师及小学教育教师的聘用。

另外，考虑有一部分现职教师在学历或专业资格方面未能达至修订职程后的要求，为顾及该等人员未来的职业发展，故设立具有11个职阶的中学教育三级教师职程以及幼儿教育及小学教育二级教师职程，以便该等人员的转入。由于属临时性质，故在法律生效后禁止招聘该两个职程的人员，并在相关职位空缺时撤销职程。在晋阶条件方面，除服务时间及工作表现评核外，新增专业发展时数的要求，借此提升教师的整体质素。另一方面，法律建议参照公务人员职程制度有关减少晋阶所需年数的规定，并适用于晋阶年期较长的职阶。为增加教师晋升较高职程的机会及鼓励其不断进修，设立内部晋升机制，让具备学历或专业资格的二级教师及三级教师可投考进入或晋升至一级教师职程的相应职阶。

为清晰教师及教学助理员的职务内容，法律对此亦做了具体规定：现职教师按其学历及在原职程的服务时间转入新职程。同时，因辅助教学活动所需，设立具有11个职阶的教学助理员职程。为确保完整性，重新订定《非高等教育公立学校教师及教学助理员职程制度》法案，并废止4月27日第21/87/M号法令及其他与法案相抵触的规定^[10]。

个案

上诉人甲于1991年10月11日获教育暨青年局聘用为中学临时教师。根据于1997年9月1日所订立的编制外合同，其获聘用为中葡中学教师。2008年11月19日，根据教育暨青年局副局长的批示，更改上诉人编制外合同的第三条款，阶段被调升至一级第四阶段中葡中学教师，并于2008年11月11日生效。上诉人不服，就该决定提起必要诉愿。

针对教育暨青年局副局长之决定所提起的必要诉愿，决定内容为上诉人被调升至中葡中学教师第四阶段时，决定扣除上诉人于每一历年首30日之因病缺勤的日数。中级法院通过2009年10月29日之合议庭裁判裁定，撤销社会文化司司长2008年3月3日的批示提出撤销性司法上诉。社会文化司司长不服，向终审法院提起了司法裁判的上诉，并在其理由陈述的最后部分提出了以下有用的结论^[11]：

a）应认定被上诉之合议庭裁判因欠缺理据而无效，尤其是因为忽视了《行政诉讼法典》第76条的规定，因为，被上诉之合议庭裁判使用了不确定性概念来支持其决定，却没有将之具体化。

b）这一法律后果为《行政诉讼法典》第1条和第99条第1款规定适用的《民事诉讼法典》第571条第1款b项所规定的。

c）由于原审法院错误适用法律，尤其是对第21/87/M号法令第5条第2款b项规范的立法意向的解释，没有将这一规范视为特别规范，并因此而优先适用其订立的所有法律后果，尤其是针对受该法规范的人员，订立其首30日连续或中断之因病缺勤，不计算为职程晋阶效力之服务时间的规范，因此，裁定司法上诉胜诉的决定应改为驳回上诉。

诉愿人就上述的晋阶生效日期提出诉愿，主要理据如下：诉愿人认为，因36天的因病缺勤被扣除在职薪俸，根据《澳门公共行政工作人员通则》第98条和第99条的规定完全收回，故不存在丧失在职薪俸日数，因而不符合4月27日第21/87/M号法令第5条第2款b项之适用前提（诉愿书第12条至第13条）。另外，4月27日第21/87/M号法令第5条第2款b项所指之丧失在职薪俸应理解为“永久性丧失在职薪俸”，而“非暂时性丧失在职薪俸”，否则等同于变相不容许教学人员因病缺勤。因为无论能否收回被扣除之在职薪俸，因病缺勤均须在其职程晋阶时间内扣除相应的因病缺勤日数。同时，诉愿人亦指出：

立法者制定有关规定，是考虑到教学人员工作的重要性，不希望有关人员随意因病缺勤而影响学生的学习进度，但绝对不是借此变相剥夺教学人员因病缺勤而需要休息的时间。

这一立法理念，亦得到了其后第23/95/M号法令及现行《澳门公共行政工作人员通则》的认同，在这两项法规中，明确规定了每年首三十天的因病缺勤会被扣除在职薪俸，但亦同时制定了相关的取回程序和要件。

尚不获批准取回被扣除了的在职薪俸或有关工作人员没有提出有关取回申请，则可以确定为永久丧失了被扣除的在职薪俸，从而可扣除其职程晋阶的相应服务时间。（诉愿书第16条、第17条和第19条）

概言之，诉愿人认为4月27日第21/87/M号法令第5条第2款b项应理解为“永久性丧失在职薪俸”，亦即，仅在无法取回在职薪俸的情况下才可扣除其职程晋阶的相应服务时间。

终审法院合议庭不认同诉愿人上述见解，主要理由是：从历史解释的角度出发，可以知道，4月27日第21/87/M号法令是在1987年制定的，按照当时的生效法例^[12]，教学人员因病缺勤而导致的“丧失在职薪俸”仍是适用工作人员的一般制度。事实上，4月27日第21/87/M号法令有关因丧失在职薪俸而扣除晋阶的服务时间的事宜，早在7月13日第73/85/M号法令第4条做了规定。这里所指的年资，包括退休年资和职级年资。换言之，因病缺勤可能导致为晋阶效力的服务时间被扣除的情况并非教学人员独有的，不同的是，根据4月27日第21/87/M号法令第5条第2款b项的规定，“丧失在职薪俸”亦构成教学人员扣除年资的一个因素。

从立法技巧上分析，根据4月27日第21/87/M号法令，“丧失在职薪俸”作为扣除职级年资的一种情况，有关规定并非直接指向引致“丧失在职薪俸”的具体制度。因此，在适用工作人员一般制度的前提下，随着导致“丧失在职薪俸”的相关制度的更新，可能对4月27日第21/87/M号法令第5条第2款b项的适用产生某种程度的影响。