3.5 档案法制建设研究
吴化、谭必勇、耿俊通过调查统计当前我国档案法律法规来对我国档案立法状况进行探讨。他们发现，高层立法带动了地方性法律法规迅速发展，行政立法活跃表明档案在社会经济建设中发挥着越来越重要的作用，经济持续快速增长带动档案立法工作的发展，档案行政管理部门参与跨部门立法活动日益增多，其立法力度加强。
3.5.1 新环境下的档案法制建设概述
在档案工作的法制化建设中，档案工作者执法、守法的自觉性尚未完全形成，依法治档意识还不够强，制约了档案法制化建设的进程。档案法制化建设中具有领导、档案管理部门自身和档案产生者不同层面的制约因素(66)。卢慧军(67)认为，在新形势下，档案法制建设面临的主要问题有档案执法主体资格不确定、档案法律体系不够完备、执法人员法治意识滞后、档案法制建设队伍的素质不适应新形势要求等。
具体来说，目前档案法规对电子档案的规范几乎是空白，档案法规的许多规定很不适应对电子档案的规范，亟待修订。电子档案应该是对国家和社会有保存价值的档案的组成部分，而且将成为主要组成部分。如果还将电子档案划入“……等不同形式”中，不在档案法定定义中给电子档案以明确的表述，那么将会使电子档案工作处于无法可依的被动地位，不利于国家对电子档案的管理和积累(68)。《档案法》应增加对国家档案馆职责、开发利用档案信息资源的相关规定，为进一步促进档案信息资源开发利用提供坚实的法律保障。张浩认为，应对国家档案馆职责、档案信息资源开放、档案信息资源开发、档案信息资源利用、申诉和救济途径以及档案人员素质六个方面进行修订(69)。
除电子文件之外，伴随着科学技术的进步，新型记录载体材料不断产生。这些材料主要是化学合成材料和磁性材料，也可统称为“高分子复合材料”。目前，从档案界公认的材料来看，主要有胶片、胶卷、照片、磁带、磁盘、磁光盘、光盘等，由此所形成的档案主要有音像档案、缩微档案、机读档案(电子文件)等(70)。新型档案材料不断产生，极大地改变了档案的载体结构，给档案工作带来深刻的影响和巨大的变化。随着信息社会的到来，随着办公自动化的普及，新型档案材料将以惊人的速度增长，最终将取代纸质档案的主体地位，成为档案工作发展的必然趋势。因此，我们应该顺应时代发展的潮流，抓住机遇，迎接挑战，把对新型档案材料的立法研究提上议事日程，加快立法的进程，加强对档案人员的素质培训。
3.5.2 地方档案法规与非国有档案法规的建设
3.5.2.1 地方档案法规的建设
1995年6月《上海市档案条例》公布实施开始，各地地方性档案法规陆续颁布施行。中国大陆除西藏自治区外的所有省、直辖市、自治区都先后制定了实施《档案法》的地方性法规或规章。这些地方性立法对于建立和完善我国的档案法规体系、规范档案管理、加强档案法制建设、促进档案事业发展起着十分重要的作用。但由于对国家立法缺乏了解和研究、立法技术不成熟、各地情况不平衡等原因，尽管地方档案法规建设几年来取得了令人瞩目的成就，但在立法与执法实践中也日益暴露出一些不足。
唐平波(71)分析了我国地方档案法规建设的基本情况，发现我国地方档案法规的建设具有以下特点:立法迅速而集中;修订适时;法规名称多元而规范;文本结构的双重模式。我国集中式的档案管理体制，决定了档案工作统一规划和部署的方式，从而使地方档案法规呈现出明显的共性，但各地经济文化发展水平各异，档案事业发展历史、广度、深度有别，地方档案法规也必然表现出一定的差异性。为促进地方立法的发展，陈秀凤认为，地方性法规要在可操作性、现实性、针对性和前瞻性方面做好做实(72)。张立君(73)探讨了地方立法的具体要求，认为地方立法部门要全面了解和掌握本地档案工作发展情况、特点、存在的问题和薄弱环节，要清楚哪些方面需要立法及立法的轻重缓急。
随着近几年立法的成熟，各个方面相继出现了成熟的地方档案法规。如《浙江省国家档案馆管理办法》。为了防止、纠正和惩治国家档案馆管理违法行为，保护公民、法人或者其他组织的档案合法权益不受非法侵犯，《浙江省国家档案馆管理办法》从明确违法行为、追究法律责任、提供权利救济三方面进行了制度设计(74)。《四川省〈中华人民共和国档案法〉实施办法》修改后，于2007年1月1日起施行。此次修改从构建社会主义和谐社会着眼，从在档案工作中全面落实科学发展观，使档案工作更好地服务于全省政治、经济、文化发展的大局出发，立足于解决新问题，重点突出、具有创新感，蕴含了鲜明的地方特色和时代特色。针对档案数字化的新形势，也产生了立于档案立法前沿的《浙江省数字档案馆建设管理暂行办法》，主要针对工程管理而非技术标准，对数字档案馆建设包括哪些基本内容及要求，开展数字档案馆建设的单位应从事哪些工作，全省各级档案主管部门应在数字档案馆建设中承担哪些职责等方面都作了相应规定。另外，基层档案的发展促使针对农村的立法也开始出现。如《浙江省行政村档案管理办法》(浙档［2006］50号)，于2006年8月29日由省档案局、省民政厅联合印发。该《办法》对行政村档案机构及其职责、档案管理、档案开发利用以及行政村档案材料归档范围、保管期限、管理制度等，作了具体的规定(75)。
3.5.2.2 非国有档案法规的建设
对于非国有档案的立法，应该考虑以下几个方面:推行非国有档案的登记制度;采取有效措施做好非国有档案的收集工作，鼓励档案所有者将重要档案寄存或者卖给档案馆;加强对非国有档案日常的指导与监管等(76)。程训方和李东斌(77)认为，对非国有档案的监管，现行《档案法》应从以下几个方面修改:一是取消档案行政管理部门对非国有档案的代管、收购、征购和对非国有档案的出卖审批，取消对非国有档案“严禁倒卖牟利”的规定。二是对《档案法》修改时应增加以下几项内容:建立非国有档案的登记制度;作为登记制度的配套措施，《档案法》要明确档案行政管理部门和档案馆有提供咨询和鉴定的义务，档案馆有提供免费寄存、代管的义务，档案行政管理部门对所有者保存、修复档案的行为有提供技术和经费方面支持的义务。
程训方(78)认为，由省级档案行政管理部门确定非国有档案的范围，将会给国家档案局划定国有档案的监控范围带来困难，也将会给省级档案行政管理部门自身确定非国有档案监控范围带来困难;不利于对非国有档案的监管。因此他认为，从国内外档案工作的实际和我国档案立法的要求上来看，把非国有档案监控范围的确定权交由国家档案局来行使是比较合适的(79)。
对于非国有档案中比较特别的私人档案，在我国档案法律体系中，无论在《档案法》还是《档案法实施办法》中都没有明确的概念，只提到了公民个人所有的档案。郑锦霞(80)通过中法档案界关于私人档案法规的对比，发现我国虽然已注意到私人档案的管理、利用等问题，但相应的规定并不完善，也比较粗放。《档案法》和《档案法实施办法》虽然要求私人档案所有者妥善保管其所有档案，但却没有明确妥善保管的标准，也未提出合理、有力的措施确保其实现;对私人档案流动的规定也比较笼统，这些都使我们在对私人档案的管理过程中无法可依，难以把握尺度(81)。马从敏(82)认为，对私有档案立法应明确县级以上档案行政管理部门是私有档案的监控主体，档案行政管理部门应承担起私有档案的监管职责，把私有档案纳入法制化监管范围。仅依靠档案行政管理部门和一部《档案法》是远远不够的，对私人档案所有权的保护更有赖于众多的法律法规及社会各界的相互配合。要积极进行私人档案的立法，在法律上明确私人档案所有权及所有权人的权利与义务等问题(83)。
3.5.3 档案文化遗产的法制化保护
具体来讲，文物关系和档案关系分别属于《文物保护法》和《档案法》。有些文物具有档案的法律特征，因此，文物性档案关系可能存在适用法律上的冲突。要解决这些冲突，需要对《文物保护法》、《档案法》及《刑法》的某些法律制度进行比较分析，再得出适用规则。档案与文物有着诸多的联系和异同之处，非物质文化遗产档案是记载和传承一个国家、民族历史文化的重要载体，法制化是加强非物质文化遗产档案工作，保证档案部门参与相关工作并提高工作质量的重要保障。非物质文化遗产具有非物质性、活态性、地域性、可接受性、目的性的特点。具体分析这些特点，可以确定在非物质文化遗产的保护过程中建立档案是非常重要的，所有非物质文化遗产的传承和保护都离不开完整系统的档案的建立和规范化，加强相关的档案工作是保护和传承非物质文化遗产的主要手段。文化部于2006年10月25日审议通过了《国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》，坚持了真实性和整体性的保护原则。
随着数字化信息的大量产生，数字遗产作为文化遗产的一种新的形式出现在人们面前。数字遗产采用最新的数字技术，记载着人类的文明，具有文化遗产的内涵和价值属性，在教育、知识传播等方面同样发挥着重要的作用，同时也是社会发展进步的见证。数字化、网络化使得数字遗产的创作、传播方式发生深刻变化。对数字遗产进行法制性保护，有其深刻的必要性。目前，数字遗产存在网络环境下易遭到破坏、侵权问题严重、法律法规不健全等三个问题，需要切实地在各方面实施保护。法制性保护涉及数字遗产法律地位的确定、数字遗产法律效力的确定、数字遗产知识产权、传播权与隐私权的保护、数字遗产侵权行为的责任限定等方面的内容。数字遗产的保护工作需要从法制化的角度出发，将数字遗产作为一个全新的主体，认识到数字遗产作为新型文化遗产的重要性，通过制定专门法律法规，切实加强保护力度，使得数字遗产的保护工作有法可依，有规可循(84)。
【作者简介】
朱玉媛，见《近五年来我国档案学基础理论研究述评——基于2006—2010年〈档案学研究〉与〈档案学通讯〉的论文分析》一文作者介绍。
赵苏皖，女，武汉大学信息管理学院研究生。
【注释】
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(5)由于研究时间和角度的变化以及研究内容的深入，该文的统计数据与相关的档案法规研究综述的文章统计数据存在一些合理的差距。
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