年学校法人地位的确立

（三）1995年学校法人地位的确立

我国公立学校法人地位的确立有其相应的社会背景和制度环境。随着我国从计划经济向有中国特色社会主义市场经济体制的转轨，我国的法制建设逐步完善。1986年，《民法通则》颁布，该法专辟第三章对“法人”进行规范。以是否从事营利性的经济活动为标准，将我国的法人分为两类：企业法人和非企业法人。企业法人是以营利为目的，从事经济活动的法人，它数量最多，参与民事活动最多、财产流转数额也最大。非企业法人是主要从事国家行政管理、社会政治、经济、文化等非经济活动、不以营利为目的的法人，他们同时也进行某些必要的民事活动，成为民事活动的主体。非企业法人包括三类：机关法人、事业单位法人和社会团体法人。《民法通则》中关于法人制度的规定为学校法人地位的确立奠定了制度基础。

“法人”由于其所具有的“独立法律人格、独立享有权利和承担义务”的特性，从而能够成为破除旧的管理体制，推动体制变革和社会转型的重要制度工具，这在某种程度上成为决策层的共识。从具体的改革实践来看，在经济领域中，国有企业将建立“企业法人”作为推进“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度创建的关键和核心。同时，在教育领域中，关于学校法人地位的改革探索在教育政策层面也初步展开。如1992年国家教委党组《关于加快教育改革和发展的若干意见》中指出“通过立法，逐步确立高等学校的法人地位”。“选择少数条件较好的高校，进行更大范围扩大学校办学自主权、逐步引导学校成为相对独立的办学实体的试点。”同年《关于国家教委直属高等学校内部管理体制改革的若干意见》中，提出“国家教委直属高等学校是由国家教委直接管理的教育实体，具有法人地位”。1993年中共中央、国务院颁布《纲要》要求，“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。

另一方面，经过十年的教育改革，我国的教育管理体制发生了重大变化，公立学校，尤其是高等学校已经具备了较强的独立能力，这从各级学校的经费构成比例即可看出。以高等学校为例，自70年代以来，高等学校经费来源单一化的局面有了明显的改变。预算外经费（指高等学校通过承担国家、各级政府、企事业单位委托研究任务和学校自筹取得的科技开发经费）在高等学校总经费中所占的百分比逐年提高，该比例1985年为3.56亿元，1989年增加到8.22亿元，占高等学校科技总经费的百分比从59.4%提高到71.7%。国家教委直属院校预算外经费1981年为0.48亿元，1989年增加到3.76亿元，占国家教委直属院校科技总经费的百分比从51.6%提高到85.0%。⁽²⁾这些预算外收入，主要包括校办企业的利润，学校教学、科研、后勤服务的净收入，学生交纳的学费及社会的各种捐资。高等学校经过改革和发展已经在实践中具备了成为法人的条件。

在此背景下，1995年《教育法》颁布，这部法律第三十一条正式确立了学校的法人地位：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”并且规定“学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”，以及“学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任”。此外，《教育法》中第二十八条专门对学校的权利、义务进行了规定。1998年《高等教育法》第三十条规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。《高等教育法》第三十二至三十八条也具体规定了高等学校在招生、设置学科、专业、组织实施教学活动、科学研究、对外科学技术文化交流与合作等方面享有各项自主权。至此，学校的法人身份及其权利义务终于在立法层面得以确认。

从法人性质来讲，由于我国仅从民法的视角对法人进行了规定，并不存在西方行政法制中的“公法人”或“行政法人”类型，因此，《教育法》和《高等教育法》中所规定的学校的“法人”地位从法律解释的视角讲，指的是学校的民事法人的地位，具体来讲，公立学校属于民法中规定的事业单位法人。公立学校“事业单位法人”地位的确立使其能够依法参与民事活动中去，能以独立的法人身份与其他民事主体发生以平等、自愿为特征的民事法律关系。这类关系涉及面颇广，例如财产、土地、学校环境、劳动用工合同、接受捐资等。但依据《教育法》第二十五条规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，因此，“不得以营利为目的”是作为事业单位法人的公立学校与企业法人的根本区别。

需要注意的是，从学校所承担的功能和其活动特点来看，“非营利性事业单位法人”的定性仍不能完整和准确地反映学校的法律属性和特征。按照《事业单位登记管理暂行条例》的规定，“事业单位”至少具有四个特点：（1）是为了社会公益目的而产生和存在的；（2）利用国有资产举办的；（3）从事教育、科技、文化、卫生等活动；（4）属于社会服务组织。据此规定，很多事业单位如高等学校所从事的活动属性又很难完全被单一民事属性所涵盖。即“事业单位法人”属性并不能完全充分地涵盖公立学校在履行教育给付的行政任务时的权力特征，在此背景下，司法实践中开始用“法律法规授权组织”来对公立学校在行使公权力时的法律身份进行定位，从而明确了公立学校行使诸如学生处分、学位颁发等行政色彩权力的法律性质，使公立学校的内部管理行为有法可依，真正纳入了法治的轨道。因此，可以说，在90年代末以来教育领域掀起的学生对学校的诉讼浪潮的推动下，司法实践开始对公立学校的法律身份进行重新审视，公立学校的行政主体地位也逐步明确和清晰。

从1995年之后公立学校享有的权利状况来讲，学校法人地位的确立以及高等学校各项自主权的法律规定使政府与学校之间的分权获得了合法的依据，并且使“学校办学自主权”这一原本性质较为模糊的权力获得了“合法性”。在实践中，它对推动学校体制改革，切实增强和保障公立学校办学的灵活性和活力，加强学校同社会其他各部门的联系，提高其对社会和经济发展的适应能力起到了重要作用。但另一方面，在改革过程中，随着市场逐步介入教育领域，当学校以民事法人的身份参与到民事活动中时，由于我国教育法制尚不健全，缺乏对学校此种非营利性组织的民事权利应有的限制性规定，因此，公立学校在取得法人资格之后获得了几乎与企业同样的，远比国外同类学校所具有的权力要大得多的办学权力。可以认为，1995年学校的法人地位确立之后，由于制度短缺和经济利益的驱动，我国的学校体制变革开始具有“诱致性的制度变迁”某些特征，学校权力扩张使之有可能做过去不能做的许多事情，给寻求发展的公立学校带来了一种获利的实际可能性。市场机制开始渗透到学校领域，集中地出现了一批新的办学模式，如“学校的局部市场化运作、‘一校两制’的市场化运作、举办的各种职业和语言培训、学习辅导机构、转制学校等”，公立学校与市场不同程度地联系在了一起，公立学校民事权利的扩张对我国教育事业产生了一系列的复杂影响，教育领域中市场的自由交易关系正在逐步地形成，学校原本的育人功能遭受到了强大的商业文化的浸润，公立学校功能的蜕变问题、公共教育资源的流失问题、弱势群体的“国民待遇”、教育公平、教育腐败等在公立学校中似有加剧的趋势，公立学校所具有的公共组织的特性受到了一定程度的损害。