与城管职能的情况类似,不同城市规定的城管权限也各不相同。很多城市的政府都根据自身情况,规定了城管的不同处罚权。
1.北京市
2007年11月13日,北京市人民政府第75次常务会议审议通过了《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》,自2008年1月1日起施行。其中对城管权限进行了详细规定,主要确定了13个方面的行政处罚权[19]:
(1)市容环境卫生管理方面的处罚权。主要查处以下违法行为:未履行市容环境卫生责任制,擅自摆摊设点、堆物堆料,散发、张贴、喷涂小广告,违反规定设置户外广告、标语宣传品、牌匾标识,随地丢弃、倾倒垃圾废弃物等。
(2)市政管理方面的处罚权。主要查处以下违法行为:擅自占用、挖掘城市道路,未及时补装、维修或更换井盖,占压排水设施,堵塞排水出路,损毁市政排水设施等。
(3)公用事业管理方面的处罚权。主要查处城市供水(如擅自接装、改装公共供水设施)、城市燃气(如擅自拆除、改装、迁移、安装城市燃气设施和燃气器具)、城市热力管理(如私放、取用热力管网软化水,擅自推迟或提前结束供暖)等方面的违法行为。
(4)城市节水管理方面的处罚权。主要查处以下违法行为:擅自从公共供水设施(消防设施)取水,因水设施、设备、器具失修、失养(管理不善)造成浪费用水,安装、使用明令淘汰用水器具,(工程施工、园林绿化、环境卫生等临时用水的单位)未取得临时用水指标用水,(耗水量大的服务业用水单位)未安装、使用循环用水设施,(再生水覆盖地区的)洗车企业未按规定使用再生水,建设项目未建设节水设施或建设未达到要求等。
(5)园林绿化管理方面的有关处罚权。主要查处以下违法行为:未按规定砍伐、移植树木(古树名木),损毁树木(古树名木),损坏草坪花坛绿篱,擅自改变绿地使用性质,擅自临时占用绿地,在绿地内倾倒、排放污水(污物)等。(本市城市绿化管理方面主要公园以及林业管理方面的职能仍由有关部门行使。)
(6)环境保护管理方面的有关处罚权。主要查处以下违法行为:露天焚烧易产生烟尘污染的物质,在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域焚烧有毒有害烟尘和恶臭气体物质,在人口集中地区未采取防燃、防尘措施存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料,在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内,夜间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业等。(《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国自然保护区条例》《建设项目环境保护管理条例》《医疗废物管理条例》《危险废物经营许可证管理办法》等仍由环保部门实施。《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国噪声污染防治法》等法规主要内容仍由环保部门负责组织实施。)
(7)城市河湖管理方面的有关处罚权。依据《北京市城市河湖保护管理条例》主要查处以下违法行为:在城市河湖管理范围内倾倒垃圾渣土、擅自堆放物料、开办各类商品交易市场、摆设经营摊点、非法捕鱼、非法游泳、放养家禽家畜、洗刷车辆衣物和其他器皿、向城市河湖倾倒排放污水污物等。(《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》《中华人民共和国水库大坝安全管理条例》《取水许可制度实施办法》《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例》等法规仍由水务部门实施。)
(8)施工现场管理方面的有关处罚权。主要查处以下违法行为:建设工程施工现场周边不进行围挡、随意抛撒施工垃圾、未设密闭式垃圾站和未及时清运施工垃圾、未经批准进行夜间施工、施工现场内的施工道路未按规定进行硬化处理等。(施工现场管理方面,《中华人民共和国建筑法》《建设工程安全生产管理条例》《物业管理条例》《住宅室内装饰装修管理办法》《北京市城市房屋拆迁管理办法》等法规仍由建委实施。《中华人民共和国大气污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等法规相应内容环保部门也在组织实施。)
(9)城市停车管理方面的有关处罚权。主要查处以下违法行为:机动车公共停车场未按规定备案,擅自占用道路设置非机动车道路公共停车场,停车场内停车秩序混乱、环境卫生脏乱,将已建成的公共停车场挪作他用或者擅自停止使用,未建立并落实各项管理和服务制度等。(根据《北京市机动车公共停车场管理办法》《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》《北京市机动车道路停车秩序管理办法》《物业管理条例》《北京市大中型公共建筑停车场建设管理暂行规定》,交通、规划、发展计划、建设、价格、房屋管理、交管等部门按照各自的职责,依法对公共停车场的建设和服务活动实施监督管理和查处。)
(10)交通运输管理方面对非法从事出租汽车(含旅游客运汽车)、小公共汽车和人力三轮车业务行为的处罚权。
(11)工商行政管理方面对流动无照经营行为的处罚权。主要指对集贸市场范围以外的无照流动经营行为的行政处罚。市场内的“坐商”无证照经营行为仍由工商部门查处。
(12)城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权。主要指对未取得建设工程规划许可证违法建设行为的行政处罚。对建设单位已取得建设工程规划许可证但违反许可证内容进行建设的违法建设案件,做出罚款保留的案件,擅自改变住宅外立面,在非承重外墙上开门窗的案件等仍由规划部门进行查处。
(13)旅游管理方面对无导游证从事导游活动行为的处罚权。
2.上海市
市城管执法局、区(县)城管执法部门综合行使以市容市貌为主要内容的有关市容环卫、绿化、市政、水务、环保、公安、工商、城市建设、规划、房产等方面全部或部分的行政处罚权。具体职责如下:
(1)市容环境卫生管理方面法律、法规和规章规定由市和区(县)行政机关和法律、法规授权的组织行使的行政处罚权;
(2)市政工程管理、绿化管理、水务管理、环境保护管理、公安交通管理、工商管理、建设管理、房地产管理和城市规划管理等方面法律、法规和规章规定由市和区(县)行政机关和法律、法规授权的组织行使的部分行政处罚权;
(3)市人民政府规定的其他方面的行政处罚权。
其中,市城管执法局负责查处下列情形的违法行为:在全市有重大影响的;涉及市管河道的;需要集中整治的;法律、法规、规章规定应当由市级行政机关负责查处的。市城管执法局从2005年8月1日起开始行使市级层面城市管理相对集中处罚权,各相关行政管理部门则停止行使相关的行政处罚权。区(县)城管执法部门负责查处在本辖区内发生的违法行为。两个或者两个以上区(县)城管执法部门在查处违法行为时对职权发生争议的,由市城管执法局确定。对应当由区(县)城管执法部门查处的违法行为,区(县)城管执法部门未予查处的,市城管执法局可以责令其查处,也可以直接查处。
2012年3月,《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》中规定,浦东新区城管综合执法部门相对集中行政处罚权的范围,在市政府发布的《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》规定的基础上扩大行政处罚权的范围,具体包括:
(1)依据市容环境卫生管理方面法律、法规和规章的规定,对违反市容环境卫生管理的违法行为行使行政处罚权。
(2)依据市政工程管理方面法律、法规和规章的规定,对违反除高速公路、封闭式城市快速路以外的城市道路、公路、桥梁及其附属设施管理的违法行为行使行政处罚权。
(3)依据绿化管理方面法律、法规和规章的规定,对除古树名木和绿化建设外的违法行为行使行政处罚权。
(4)依据水务管理方面法律、法规和规章的规定,对违反水务管理的违法行为行使行政处罚权。
(5)依据环境保护管理方面法律、法规和规章的规定,对下列不需要经过仪器测试即可判定的违法行为行使行政处罚权:①在非指定地区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质;②道路运输、堆场作业等产生扬尘,污染环境;③任意倾倒或者在装载、运输过程中散落工业废渣或者其他固体废物;④违反安装空调器、冷却设施的有关规定,影响环境和他人生活;⑤未经批准或者未按批准要求从事夜间建筑施工,造成噪声污染;⑥在人口集中地区、机场周围、交通干线附近等规定区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。
(6)依据公安交通管理方面法律、法规和规章的规定,对擅自设摊、堆物占用道路的违法行为行使行政处罚权。
(7)依据工商管理方面法律、法规和规章的规定,对占用道路无照经营或者非法散发、张贴印刷品广告的违法行为行使行政处罚权。
(8)依据建设管理方面法律、法规和规章的规定,对损坏、擅自占用无障碍设施或者改变无障碍设施用途的违法行为行使行政处罚权。
(9)依据房地产管理方面法律、法规和规章的规定,对在物业管理区域内的下列违法行为行使行政处罚权:①违法搭建建筑物、构筑物;②破坏房屋外貌;③损坏房屋承重结构;④擅自改建、占用物业共用部分;⑤损坏或者擅自占用、移装共用设施设备。
(10)依据城市规划管理方面法律、法规和规章的规定,对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为行使行政处罚权。
(11)依据城市交通管理方面法律、法规和规章的规定,对违反公共汽车和电车客运、出租汽车客运、道路运输管理的违法行为行使行政处罚权。
(12)依据林业管理方面法律、法规和规章的规定,对违反防护林、经济林、特种用途林管理的违法行为行使行政处罚权。
(13)依据食品药品管理方面法律、法规和规章的规定,对占路无证照摊点经营的违法行为行使行政处罚权。
3.广州市黄埔区
广州市黄埔区对辖区内城管综合执法大队的工作权限范围进行了规定:
(1)履行辖区内市容环境卫生管理方面法律、法规、规章制度的行政处罚权。
(2)履行辖区内规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准的违法建筑物或者设施的权力。
(3)履行辖区内城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
(4)履行辖区内环境保护方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
(5)履行辖区内工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权。
(6)履行辖区内公安交通管理和市政管理方面法律、法规、规章规定的对侵占人行道路行为的行政处罚权。
(7)履行法律、法规、规章或省、市人民政府规定的其他职责。
(8)履行各相关行政主管部门委托执法的行政处罚权。
【注释】
[1]戴星翼:“与时俱进的城市环境管理”,环卫科技网,2009年2月4日。
[2]陈奇星、曾峻:“上海城市管理综合执法体制改革及进一步改进的对策”,载《上海行政学院学报》2003年第1期。
[3]陈奇星、曾峻:“上海城市管理综合执法体制改革及进一步改进的对策”,载《上海行政学院学报》2003年第1期。
[4]“城管的前世今生:城市管理制度从何而来?”,人民网2011年10月19日。
[5]“法治视野下的城管体制”,中国网2009年6月25日。
[6]“用法治破解城市管理顽疾——全国政协‘规范城管综合执法’双周协商座谈会综述”,载《人民政协报》2015年10月23日。
[7]“法治视野下的城管体制”,中国网2009年6月25日。
[8]20世纪90年代上海提出了建设城市管理综合执法体制的目标和任务,其后城市管理综合执法的提法一直沿用至今。
[9]这一模式于1994年被撤销。
[10]陈奇星、曾峻:“上海城市管理综合执法体制改革及进一步改进的对策”,载《上海行政学院学报》2003年第1期。
[11]“主要执法力量下沉街镇,赋予街镇基层更大执法管理权,本市深化城管执法体制改革,首家单独设立的区城管执法局——闸北区城管执法局昨揭牌成立”,载《解放日报》2015年1月24日。
[12]“调查:城管到底管什么”,载《法制日报》2008年1月20日。
[13]张有义、姚辉:“城管300项职能近半内容百姓不知”,中国法院网2005年12月5日。
[14]“城管办职能”,长沙市岳麓区银盆岭街道网站2005年8月29日。
[15]泸州市政府办公室:《泸州市人民政府办公室关于印发泸州市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》,泸市府办发[2014]51号文,2014年11月12日。
[16]清新县住房和城乡规划建设局:“清新县城市管理监察大队主要任务”,清新区住房和城乡建设局网站,http://www.qingxin.gov.cn/info/21976。
[17]陈奇星、曾峻:“上海城市管理综合执法体制改革及进一步改进的对策”,载《上海行政学院学报》2003年第1期。
[18]“城管的前世今生,城管制度从何而来?”,载《人民日报》2011年10月18日。
[19]《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》,北京市人民政府令第197号,2007年11月18号。
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