我国立法对公众参与的规定

2014年4月24日修订通过的《中华人民共和国环境保护法》第53条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”相关法条对公众参与环境保护作出了一般规定。国家环境保护总局于2006年颁发了《环境影响评价公众参与暂行办法》，在该办法中对公众参与的范围、方式、原则、一般要求、组织形式等作了详细规定。

（一）公众参与的范围

对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；环境影响报告书经批准后，项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目；环境影响报告书自批准之日起超过五年建设方决定开工建设，其环境影响报告书应当报原审批机关重新审核的建设项目；工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称“专项规划”）的编制机关，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。

（二）公众参与的原则

1.公开原则

公开的本意是不加隐蔽。环境影响评价中公众参与的公开，其基本含义是指环境影响评价行为除依法应当保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出环境影响评价行为的标准、条件、程序应当依法公布，允许社会公众依法查阅、复制；有关环境影响评价的会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒介依法采访、报道和评论。公开的主要要求包括两点：一是环境影响评价的有关法规、政策公开。包括制定环境影响评价行政法规、规章、政策的活动应当公开；环境影响评价法规、规章、政策制定之前应广泛征求和充分听取相对人的意见；环境影响评价行政法规、规章应一律在政府公报或其他公开刊物上公布；允许新闻媒介对有关环境影响评价政策法规予以公开发布。二是环境影响评价行为公开。包括：环境影响评价行为的标准、条件要公开，在办公地点张贴或以其他形式公开，让公众知晓，环境影响评价行为的程序、手续要公开，如申请、审批、鉴定、提交材料的目录和样式等均应通过公开文件发布或在办公场所张贴等，使社会公众了解。

2.平等原则

参与环境影响评价的主体的法律地位一律平等，任何人都不得享有法律之外的特权。平等原则^[16]是现代法治的基本原则，人类社会的不同组成成分固然其阶级性质有别，但在环境的保护上，我们只有一个地球，不同的阶级的地位是平等的。社会大众在环境影响评价活动中享有的权利和履行的义务是平等的。所谓的平等是指人与人之间在环境影响评价的各方面处于同等的地位，享有同等的权利。环境保护本身没有阶级性，社会上没有资本主义的环境，也没有社会主义的环境，只有人类的环境。环境影响评价活动，是对环境影响的评价，应当让所有人平等参与。

3.广泛性原则

广泛性原则是指环境影响评价参与主体的广泛性、范围的广泛性和环境影响评价信息的广泛性。环境影响评价主体的广泛性包括一切政党、国家机关、社会团体、企事业单位和个人。环境影响评价范围的广泛性指所有的环境影响评价活动。环境影响评价信息的广泛性指环境信息的搜集、公开和传递的广泛性。环境影响评价是需要政府牵头、部门协作、人人参与的系统工程。显然，对这项巨大工程的有效运作决不能依靠单一的操作模式，而是应客观地依据该工程的复杂性和艰难性，科学地建立起卓有成效的立体型环境影响评价体系，使之能严格按照多形式、多方法和多渠道的操作程序，充分地发挥环境影响评价功能。广泛性意味着不受地区、城乡、集体或个人的限制，只要有意愿，人人都可以参与。

4.便利原则

环境保护是一项公益事业，环境影响评价也是一项公益活动，为了能提高参与的积极性，必须便利社会公众的参与。从参与的条件、时间、程序等方面给社会公众提供便利。

（三）公众参与的一般要求

根据《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定，公众参与的一般要求包括公开环境信息和征求公众意见两部分。

1.公开环境信息

首先，公开环境信息的内容。对于在《建设项目环境分类管理名录》规定的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书的项目，建设单位应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内，向公众公告下列信息：建设项目的名称及概要；建设项目的建设单位的名称和联系方式；承担评价工作的环境影响评价机构的名称和联系方式；环境影响评价的工作程序和主要工作内容；征求公众意见的主要事项；公众提出意见的主要方式。建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，应当在报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前，向公众公告如下内容：建设项目情况简述；建设项目对环境可能造成影响的概述；预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的要点；环境影响报告书提出的环境影响评价结论的要点；公众查阅环境影响报告书简本的方式和期限，以及公众认为必要时向建设单位或者其委托的环境影响评价机构索取补充信息的方式和期限；征求公众意见的范围和主要事项；征求公众意见的具体形式；公众提出意见的起止时间。

其次，公开环境信息的方式。建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当按照规定，采用便于公众知悉的方式，向公众公开有关环境影响评价的信息。建设单位或者其委托的环境影响评价机构，可以采取以下一种或者多种方式发布信息公告：在建设项目所在地的公共媒体上发布公告；公开免费发放包含有关公告信息的印刷品；其他便利公众知情的信息公告方式。

对于环境影响评价报告书的简本，建设单位或其委托的环境影响评价机构，可以采取以下一种或者多种方式公开：在特定场所提供环境影响报告书的简本；制作包含环境影响报告书的简本的专题网页；在公共网站或者专题网站上设置环境影响报告书的简本的链接；其他便于公众获取环境影响报告书的简本的方式。

2.征求公众意见

建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。建设单位或者其委托的环境影响评价机构征求公众意见的时间不得少于10日，并确保其公开的有关信息在整个征求公众意见的期限之内均处于公开状态。受理建设项目环境影响报告书后，环境保护行政主管部门应当在其政府网站或者采用其他便利公众知悉的方式，公告环境影响报告书受理的有关信息。环境保护行政主管部门公告的时间不得少于10日，并确保其公开的有关信息在整个审批期限之内均处于公开状态。对公众意见较大的建设项目，可以采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式再次公开征求公众意见。建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。行政主管部门在作出审批或者重新审核决定后，应当在政府网站公告审批审核结果。环境保护建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当将所回收反馈意见的原始资料存档备查。建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。环境保护行政主管部门在作出审批决定时，应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。公众认为建设单位或者其委托的环境影响评价机构对公众意见未采纳且未附具说明的，或者对公众意见未采纳的理由说明不成立的，可以向负责审批或者重新审核的环境保护行政主管部门反映，并附具明确具体的书面意见。负责审批或者重新审核的环境保护行政主管部门认为必要时，可以对公众意见进行核实。

与此同时公众可以在有关信息公开后，以信函、传真、电子邮件或者按照有关公告要求的其他方式，向建设单位或者其委托的环境影响评价机构、负责审批或者重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门，提交书面意见。

（四）公众参与的组织形式

1.问卷调查

问卷调查方式应当在环境影响报告书的编制过程中完成。采取问卷调查方式征求公众意见的，调查内容的设计应当简单、通俗、明确、易懂，避免出现可能对公众产生明显诱导的问题。问卷的发放范围应当与建设项目的影响范围相一致。问卷的发放数量应当根据建设项目的具体情况，综合考虑环境影响的范围和程度、社会关注程度、组织公众参与所需要的人力和物力资源以及其他相关因素确定。

2.专家意见

社会公众可以专家意见的方式参与环境影响评价。专家意见的获得包括向有关专家进行个人咨询或者向有关单位的专家进行集体咨询。接受咨询的专家个人和单位应当对咨询事项提出明确意见，并以书面形式回复。对书面回复意见，个人应当签署姓名，单位应当加盖公章。集体咨询专家时，有不同意见的，接受咨询的单位应当在咨询回复中注明。

3.座谈会或论证会

建设单位或者其委托的环境影响评价机构决定以座谈会或论证会的方式征求公众意见的，应当根据环境影响的范围和程度、环境因素和评价因子等相关情况，合理确定座谈会或论证会的主要议题。建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在座谈会或论证会召开7日前，将座谈会或者论证会的时间、地点、主要议题等事项，书面通知有关单位和个人，并应当在座谈会或者论证会结束后5日内，根据现场会议记录整理制作座谈会议纪要，并存档备查。会议纪要或者论证结论应当如实记载不同意见。

4.听证会

建设单位或者其委托的环境影响评价机构可以通过公开举行听证会的方式征求公众意见，以听证会的方式征求公众意见的应当在举行听证会的10日前，在该建设项目可能影响范围内的公共媒体或者采用其他公众可知悉的方式，公告听证会的时间、地点、听证事项和报名办法。希望参加听证会的公民、法人或者其他组织，应当按照听证会公告的要求和方式提出申请，并同时提出自己所持意见的要点。听证会组织者应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表，并在举行听证会5日前通知已选定的参会代表。听证会组织者选定的参加听证会的代表人数一般不得少于15人。听证会组织者举行听证会，设听证主持人1名、记录员1名。被选定参加听证会的其他组织代表参加听证会时，应当出具该组织的证明，个人代表应当出具身份证明。被选定参加听证会的代表因故不能如期参加听证会的，可以向听证会组织者提交经本人签名的书面意见。参加听证会的人员应当如实反映对建设项目环境影响的意见，遵守听证会纪律，并保守有关技术秘密和业务秘密。个人或者组织可以凭有效证件按规定向听证会组织者申请旁听公开举行的听证会。准予旁听听证会的人数及人选由听证会组织者根据报名人数和报名顺序确定。准予旁听听证会的人数一般不得少于15人。旁听人应当遵守听证会纪律。旁听者不享有听证会发言权，但可以在听证会结束后，向听证会主持人或者有关单位提交书面意见。新闻单位采访听证会，应当事先向听证会组织者申请。

听证会按下列程序进行：听证会主持人宣布听证事项和听证会纪律，介绍听证会参加人；建设单位的代表对建设项目概况作介绍和说明；环境影响评价机构的代表对建设项目环境影响报告书做说明；听证会公众代表对建设项目环境影响报告书提出问题和意见；建设单位或者其委托的环境影响评价机构的代表对公众代表提出的问题和意见进行解释和说明；听证会公众代表和建设单位或者其委托的环境影响评价机构的代表进行辩论；听证会公众代表做最后陈述；主持人宣布听证结束。

听证会组织者对听证会应当制作笔录。听证笔录应当载明下列事项：听证会主要议题；听证主持人和记录人员的姓名、职务；听证参加人的基本情况；听证时间、地点；建设单位或者其委托的环境影响评价机构的代表对环境影响报告书所作的概要说明；听证会公众代表对建设项目环境影响报告书提出的问题和意见；建设单位或者其委托的环境影响评价机构代表对听证会公众代表就环境影响报告书提出问题和意见所作的解释和说明；听证主持人对听证活动中有关事项的处理情况；听证主持人认为应笔录的其他事项。

听证结束后，听证笔录应当交参加听证会的代表审核并签字。无正当理由拒绝签字的，应当记入听证笔录。审批或者重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门决定举行听证会的，适用《环境保护行政许可听证暂行办法》的规定。《环境保护行政许可听证暂行办法》未作规定的，适用《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定。