锁定建设用地总量，倒逼城市发展转型

上海市政府《关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见》提出，建立与创新驱动发展相适应的规划和土地管理制度。按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的总体要求，创新土地收储利益分配和供应机制，实现全市规划建设用地总量“零增长”。总量锁定，是将2020年规划建设用地规模3 226平方公里，锁定为上海发展至2040年的建设用地总规模。

逐年递减建设用地增量

从2000 —2011年，上海建设用地总规模由1 500平方公里增长至2 961平方公里，约占全市陆域面积47%，年均增长约120平方公里。城市建设用地所占比重高，意味着农业和生态用地减少。

国际上，30%开发建设用地比例被视为宜居城市的警戒值。中国香港陆地面积1 104平方公里，开发建设用地仅占整个面积约23.7%；日本三大都市圈、法国巴黎地区、德国斯图加特等城市开发密集区域，开发建设用地比例只有20%左右。从耕地保护的需要看，上海人均耕地仅为0.12亩，不足全国人均水平的1/12（全国人均耕地为1.52亩）。因此，从发展大局考虑，锁定城市建设用地总量是必要的。实现锁定总量的目标，城市建设用地增量需要逐年递减。

转变土地利用模式

锁定建设用地总量，意味着上海未来发展的土地利用模式将由增量扩张向存量盘活转变，以土地利用模式的转变，倒逼城市发展转型。城市规划和建设必须贯彻执行“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的要求，并采取相应对策。

一是优化城市空间格局。锁定城市增长边界，坚决遏制城市无序蔓延，严格控制城市发展规模，严守建设用地总量的“天花板”。大力推动城市更新，促进城乡融合发展。为应对城市未来发展的不确定性，更加重视土地“留白”，预留弹性发展空间，做好未来发展多情景应对。

二是有效盘活存量土地。上海存量用地中工业用地占比较高、问题较多、潜力较大，是盘活存量用地的重点。2011年，全市现状工业用地约761平方公里，占城市建设用地面积的31.6%，远高于纽约、东京等国际大都市。但工业用地绩效低，每平方公里平均工业产值仅40亿元，不足东京的1/4，纽约的1/2。2014年，上海对工业用地存量进行调查、梳理，提出措施：减量，重点针对位于规划工业区块外、城市集中建设区以外约198平方公里的工业用地，这些用地要求综合整治、生态修复或农田复垦，逐步退出；增效，指规划工业区块内现状工业用地，要求调整产业结构，提升能级，重点发展新兴产业和先进制造业，积极培育产业社区，推动产城融合；转型，位于规划工业区块外、城市集中建设区内的约195平方公里现状工业用地，要求加快转型，完善城市公共服务功能，重点发展现代服务业。

三是提高土地综合利用效益。提倡用地功能适度混合，鼓励土地合理混合使用和地下空间综合开发利用，提高土地综合利用效益，积极培育功能复合化的社区。