能源约束倒逼交通转型

一、历史回顾与关键问题

回顾上海过去30年发展历程，城市建设快速扩张，带来了交通机动化的趋势，2012年上海道路空间占整个城市面积约为1986年的10倍，但机动车的活动量整整增加了20倍。城市的发展其实是以巨大投入为代价的，一方面，持续高强度的基础设施建设有效偿还了历史欠账，快速道路、高速公路、轨道交通长度分别达到199公里、806公里和567公里，在世界一线城市中也是首屈一指的。另一方面，交通建设背后，是城市资金和建设用地的大量投入，2009年世博会前一年，一度达到900多亿元的高峰。

公共交通发展。上海近年来公共交通方面的投入，已经超过了道路桥梁。然而上海的公共交通体系，和小汽车相比，仍然缺乏竞争力。城市蔓延发展，公交枢纽、交通走廊与人口集聚空间失配。研究发现，上海所有交通站点所集聚的岗位比重，远远低于国际大城市，大量新增城市建设空间缺乏公交支撑与覆盖。城市空间尺度与骨干设施能力失配。上一版总体规划所确定的中心城区600多平方公里，所采用的是设计时速80公里地铁支撑。随着城区拓展建设，原有的轨道交通难以支撑，如规划11号线设计时速120公里，但运送时速仅60公里，实际时速仅35公里，无法起到预期作用。

机动车发展。强调效率的发展取向，容易放大机动车交通模式的负面效应。城市的慢行交通环境被弱化，其实是牺牲了相当部分的弱势群体的出行公平性。交通管理主要还是依赖于对机动车的拥有控制，而非使用控制。对比国外高密度城市核心区，往往是公交系统发达，机动车保有量低，而上海中心城则是公交供给与机动车保有量双高，郊区服务严重滞后。新常态下，土地、资源、能源的紧约束将成为交通结构转型的倒逼底线。

二、国际趋势与发展目标

借鉴国际经验，交通发展越来越关注环境低碳与社会公平，所谓的交通转型发展，就是促使社会综合成本下降与质量提升。

交通转型关键是集聚开发，城市空间拓展与更新发展必须向公共交通走廊集中，推动非通勤出行的本地化，促进交通向低碳、公交和城市外围倾斜。伦敦的轨道交通枢纽500米范围内居住人口占22%，1公里范围内居住人口53%，就业岗位更高达67%。纽约的居民10分钟步行可到公园，20分钟步行可达所有的公共服务设施。首尔规划提出了3个30%的目标，即小汽车出行减少30%、公共交通通勤时间减少30%、绿色交通使用增加30%。

面向2040全球城市建设，上海应构建绿色交通为主导、新技术支撑、各类交通工具与运输组织模式优势互补，更安全、更易达、更绿色、更公平的综合客运体系，全面提升居民安全感、幸福感和满意度。

更安全：建设各类交通服务方式和谐共存的低冲突、低灾害出行环境，具备突发/紧急交通事件的应对能力。

更易达：以有限资源供给和成本可负担，提供便捷、高效的交通服务。人均日交通出行时间不超过70分钟；中心城依托公共交通实现门到门出行时间不超过60分钟、市域范围门到门出行时间不超过100分钟。

更绿色：人均交通碳排放逐年降低、遏制总量增长速度并实现能耗、排放的削减。推动自行车的复兴、推动各类清洁能源交通工具的使用、推动车辆租赁和合用等新的交通模式，公共交通与慢行交通等绿色出行比例达到80%以上，通勤交通的公交分担率达到45%以上。

更公平：提供灵活、多元的交通服务，保障无车家庭的出行机动性；为老年群体、行动不便群体提供更人性化的交通服务；降低低收入人群的交通消费支出比例；根据通行效率、环境影响、弱势群体保障的原则分配路权及其他设施资源，贯彻落实公交优先。

为实现上述目标，上海客运交通体系发展战略应更加注重交通与用地的协调发展，更加注重差异化的服务供给，更加注重需求管理的综合性、协调性，更加注重环境品质与社会公平。

三、城市客运交通发展策略

战略一：资源环境倒逼。

以生态、用地、环境、能源强约束来倒逼城市交通转型，控制并降低交通活动的环境影响和资源代价，探索无车区、少车区和减车区建设。

战略二：走廊集聚（TOD）。

以再开发的适度聚集实现有控制的增长，引导增长人口分布、增加居住与就业在地区及走廊带的平衡性，作为调控交通活动强度与模式的主要手段。轨道走廊带聚集新增人口的70%，非通勤出行控制在2.5公里以内慢行可达范围。

战略三：完整客运体系。

以再造轨道网络（容量扩充、功能调整和形态再造）完善大都市区客运交通层次结构，规划市域快线形成“快线+普线”复合交通走廊，建设TOD走廊带；快轨贯通线直达城市中心区或接入轨道环线，建设大容量环向换乘枢纽体系

战略四：多方式协同。

次级城市均应布设车站以形成直接、便利的对外交通连接能力；规划浦东客站、完善枢纽布局，形成公交30分钟可达的枢纽体系；增强公交与慢行整合，缩小公交相对小汽车出行劣势。

战略五：差别化分区。

基于空间策略分区构建差别化的客运服务体系、交通基础设施配置与管理政策。土地资源稀缺地区对小汽车使用进行更严格的限制，实施拥有与使用、通行与停放目标一致的交通管理政策。

战略六：信息化支持。

以信息化、智能化提高客运服务的人性化、多样性，以精细化管理支持需求的长效调节，维持大都市区交通供给与需求的基本平衡。

四、城市交通规划的空间引导

根据上海城市的圈层与放射状交通走廊结构，形成分区策略。

一是中心城区（外环内），包括内环内中心区与和外围区。

中心区目前特点是公共交通发达，小汽车交通无约束，慢行交通不连续。规划目标是中心区依托高密度轨道交通网络，形成“公共交通+慢行”为主导、清洁能源车辆的短租与合用为补充的客运交通模式。轨道交通提速、补缺,常规公交提质、优先，慢行交通连通、组合，道路交通慎建、严控。公共交通分担率达到45%以上，个体机动化交通分担率削减到15%以下。

外围区依托轨道交通与地面公交，确立公共交通在机动化出行中的主导地位。轨道交通增容、补缺，常规公交升级、扫盲，个体机动化交通适建、适控。公共交通分担率达到35%以上，个体机动化交通分担率不超过20%。

二是中心城区周边地区，包括轴带发展区和一般发展区。

发挥轨道交通交通引导、塑造城市空间的抓手作用，形成8条人口与产业集聚轴带，实施TOD开发策略。完善基础设施建设，加强公共服务配套，促进非通勤交通的本地化。

三是新城重点建设区（市）域。

新城重点建设区（市）域“脊梁型”铁路与枢纽，形成独立的对外交通体系，至中心城的公共交通出行比重不低于60%、轨道交通出行时耗不超过1小时。完善内部交通，在主要客流走廊建设中运量公交系统，建设小尺度路网和与绿道一体的宜人慢行交通网络，公交出行比重不低于20%，

四是重点功能区。

结合所在区位及交通特征采取有针对性的交通发展策略。沿江发展带规划便捷、清洁的多模式公交系统；舒适、安全的慢行环境，成为低碳发展示范区域。为大型居住社区提供更经济、更快速、更符合居民出行时空分布特征的公交服务。

五、实施保障机制建议

为此，上海应该建立公共交通优先导向下的城市客运交通发展政策与保障机制。

环境质量控制对交通运行管理的约束倒逼机制。

以交通系统能耗、排放监测确定机动车牌照增加额度和通行费等机动车使用成本管理。主要交通政策制定、基础设施衔接的区域协同机制。强化长三角城市经济协调会市长联席会议制度在区域交通政策制定、交通基础设施建设衔接等方面的协调功能，统一考虑轨道交通、城际铁路、高速公路、跨海越江设施、机场港口布局规划，并延伸至设施运营和管理环节。

交通枢纽与走廊带的土地利用 — 交通资源配置平衡机制。

制定专门的TOD土地 — 公交规划协同编制管理及技术要求，通过控规等法定规划协调，明确场站用地及道路用地的标准、规模等指标，综合纳入土地出让招拍挂的前置要求。

通道资源使用和重大交通基础设施建设的多部门合作决策机制。以公共交通和慢行交通优先为基本准则，对重要通道利用方式与建设模式进行多部门合作论证，避免以工程可行性作为决策依据。

公交优先的建设政策。

制定持续稳定的公共交通投资和优先建设计划，重点建设快轨网和公交专用道网；探索“轨道交通+物业”的联合开发融资模式，实现公共交通建设资金投入的可持续、可负担和高效率。

既有设施使用和资源分配的绿色优先、低碳优先政策。

以最大化既有设施的利用效率和出行安全为基本原则，鼓励灵活多样、低价清洁的共用交通模式，鼓励新技术条件下的集约化交通模式，保障交通时空资源优先分配，更新管理规章推广定制班车、高承载车道（HOV）；修订安全法规和保险制度，引导发展汽车租赁、共享、合乘；改善其他小型代步车出行环境。机动车交通主动需求管理政策。推动小汽车牌照拍卖从“私人财产到有偿使用权”的政策转型；推动出行者预约计划实现交通时空资源均衡调节；建立基于交通资源和环境成本的道路使用定价。

结语

紧约束不是不发展，未来30年仍是上海交通系统发展的黄金时期，但不能沿用以基础设施建设为主导的解决方案，而必须更绿色、更可持续。交通转型发展的重点在于降低代价，提高质量，考虑环境效率、能源代价以及公平性。一个高品质的城市，必然是所有人可以方便地使用公交、步行和骑行的地方。有目标才会有效果，以坚韧之心行艰难之事，方能实现转型发展。迈向2040——上海交通转型的最后机遇，需要勇气和智慧。