关于推动我省旅游业持续健康发展的思考

杨子民

旅游业是综合性产业,资源消耗低,带动系数大,综合效益好。习近平总书记指出,旅游业是拉动经济发展的重要动力。我省旅游资源数量多、种类全,是全国唯一兼有海滨海岛、草原湖泊、平原、高原、丘陵、沙漠、冰雪、温泉的省份。推动我省旅游业持续健康发展,对建设经济强省、美丽河北具有重要意义。

一、我省旅游业发展势头强劲

“十二五”以来,全省旅游业年均增长28%,在主要经济指标增速放缓的情况下,旅游业出现了逆势上扬,2014年增加值约占全省GDP的5.7%,对相关产业和扩大就业起到了拉动作用,潜力巨大,势头强劲。

(一)强化政府主导,旅游发展环境不断优化。省委、省政府高度重视旅游业发展,把旅游业作为全省国民经济的重要支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业加快培育,充分发挥政府职能作用,加强指导和支持力度。加强组织领导。成立了由省政府领导任组长,省直有关部门为成员的全省旅游工作领导小组,并多次召开现场办公会议,研究解决旅游业发展的重点难点问题,省委、省政府主要领导多次专门听取旅游工作汇报,并作出重要批示。多数设区市和旅游工作重点县把旅游业确定为支柱产业、主导产业或先导产业,并设立了旅游工作协调领导机构。加大财政投入和政策扶持。2010年以来,省级旅游产业发展资金连续两年大幅度增加,由过去的2000万元增加到3亿元。省政府制定了《关于加快发展旅游业的实施意见》,提出了全省旅游业“两环两沿”(环首都、环省会、沿渤海、沿太行山)发展新格局,明确了旅游业实现跨越式发展的总体思路、发展目标、重点任务和保障措施。加强规划建设。编制了《环京津休闲旅游产业带发展规划》、《环首都绿色经济圈休闲度假基地总体规划》、《沿海地区休闲度假基地总体规划》和《河北红色旅游(2011－2015)发展规划纲要》等多部综合或专项规划,明确了全省旅游发展思路和重点。保定涞易涞旅游区、廊坊市北三县商务休闲区、大西柏坡景区等一批区域及重点景区规划相继完成,各市、县旅游景区规划也基本编制完成,全省基本形成了科学合理的规划体系。

(二)坚持科学发展,旅游产业规模和素质稳步提升。立足我省滨海、草原、温泉、冰雪等资源优势,打造和建设了一批生态旅游和冬季旅游项目;立足内环京津、外环渤海的区位优势,打造了环首都休闲旅游产业带、沿渤海旅游度假产业带等一批现代休闲、商务会展和娱乐健身项目,初步形成观光与休闲度假、专项旅游相结合的复合型产品结构。推动旅游业与工业、农业、林业、水利、科技、体育、文化等相关产业融合发展,积极培育文化旅游、休闲农业与乡村旅游、工业旅游、购物旅游、体育旅游和科技旅游等新型业态。创建了迁安、涉县、围场等3个全国休闲农业与乡村旅游示范县,开滦国家矿山公园、唐钢、邯钢等8个工业旅游示范点,多业态融合发展的大旅游格局逐步形成。积极吸引各类资本参与我省旅游业发展建设,先后引进索菲特、皇冠等10余家旅游品牌集团,20多个国家和地区的投资商及多家国内大型企业集团投资我省旅游项目。注重充分发挥政府职能作用,大胆创新旅游管理体制,西柏坡、避暑山庄、清东陵、白洋淀、山海关等重点景区旅游资源统筹协调、统一管理的改革试点稳步推进。

(三)多措并举,旅游服务质量明显改善。积极开展旅游标准化建设,实施了乡村旅游服务质量、工农业旅游示范点评定、乡村农家酒店等地方标准,创建一批国家级、省级旅游标准化示范单位。加大监管和执法力度,规范旅游市场秩序。建立健全旅游企业和导游员动态管理制度,强化部门联合执法,加大执法力度。石家庄市设立旅游投诉受理专业队伍,妥善处理旅游投诉,维护旅游消费合法权益。邯郸市在市旅游局增设旅游执法大队和导游管理服务中心,坚持管理与服务并重。秦皇岛市成立旅游检查支队,积极推动旅游联合执法。重点打击“拼团”、“倒票”、“零负团费”、“强迫购物”等违规违法行为,查处违法违规旅游企业近百家。加强旅游信息化建设,开通12301旅游服务热线,开发“数字旅游导航”等网上虚拟体验系统。大力发展旅游电子商务,推出电子门票、电子合同、短信通等旅游信息化产品,鼓励支持旅游企业开展网络营销、网上预订、网上支付等在线旅游业务,形成覆盖全省的旅游信息服务网络。

二、存在的主要问题

我省旅游业发展成绩显著,但总体发展质量还不够高,与我省丰富的旅游资源和独特的区位优势相比,与建设人民群众更加满意的现代服务业要求相比,还存在不小的差距。

(一)市场秩序不规范问题依然存在。有的地方没有建立起旅游执法队伍,有的地方旅游工作部门属于事业单位,理论上不能履行执法职能。多数地方没有建立联合执法机制,联合执法困难,导致执法力度不够,市场管理不规范、不到位,没有形成良性市场机制,“零负团费”、虚假广告、诱骗旅游者消费等问题仍然存在。旅游法配套法规和制度机制不健全,处罚依据不具体,缺乏可操作性。

(二)缺乏有影响力的精品名牌旅游项目。我省旅游资源丰富,但缺乏在全国乃至世界有影响的精品景区。全省5A级景区只有6家,11个设区市中6个市没有5A级景区。长期存在的旅游业发展方式粗放问题尚未根本解决,多数旅游企业“小弱散差”,缺乏有带动作用的龙头企业。旅游产业链条不完善,“门票经济”、季节性旅游特点明显,观光旅游多,休闲度假旅游产品少,吸引游客进行二次消费能力差。

(三)部分景区景点管理服务水平不高。普遍存在“一流资源、二流开发、三流服务”现象,景区等级与其管理服务水平不相符。有的景区景点承包给个体老板,一包了之,缺乏专业的投入开发和现代管理理念与能力,景点打造、环境卫生、安全保障、从业人员服务水平都有待提高。有的景区开发建设较早,多年来一成不变,无论硬件设施还是管理服务理念都不适应新形势下旅游业发展的需要。

(四)景区周边环境与景区建设不协调问题比较突出。有的总体规划滞后,统筹协调、长远考虑不够,景区周边建设一哄而上,随意性强。有的执法监管不严,规划落实不力,私搭乱建、违规经营、非法开山挖矿、破坏环境等现象大量存在。有的基础设施建设薄弱,景区与主要公路连接不畅,配套设施不完善,景区可进入性差。

三、几点思考

造成上述问题的原因是多方面的,其关键在于体制机制不顺,大旅游观念树得不牢。为推动我省旅游业持续健康发展,提出以下建议。

(一)加强组织领导,完善旅游业管理体制机制。旅游业是综合性产业,单靠旅游部门一家难以推动所有工作,现行管理体制下旅游主管部门实际上是“小马拉大车”,存在诸多困难和问题。要加强对旅游业的组织领导,建立健全旅游综合协调机制、联合执法监管机制、旅游投诉统一受理机制和旅游安全管理机制。要深化旅游业行政体制改革,理顺旅游业管理体制机制。建立综合性管理机构,统筹各部门之间的规划、决策,完善各部门管理中的共性制度,整合各部门的执法力量与资源,消除部门之间管理中的冲突、重复与空白,统筹协调旅游发展规划的制定和实施、旅游资源开发和重大项目建设、旅游基础设施建设、旅游综合执法等问题。建议进一步加强对旅游工作的组织领导,省、设区的市和旅游资源丰富的县级人民政府建立旅游发展委员会,对本行政区域内涉及旅游业发展的有关事项进行统筹协调。在此基础上,改革景区管理体制、投融资体制,积极推进国有景区所有权、管理权、经营权分离改革,建立所有权归国家所有、管理权由政府负责、经营权交给企业的管理运行模式,积极引进战略投资者,壮大旅游市场主体,激发旅游市场活力,实现景区运营规范化、市场化、资本化。

(二)深化京津冀协同发展,构建京津冀大旅游格局。中央《京津冀协同发展规划纲要》在推动重点领域率先突破的任务中,明确“建立京津冀大旅游格局”。在京津冀协同发展中,我省旅游业发展具有比较优势。京津冀及周边省份有4亿人口,京津人均GDP超过10000美元,已成为国内最为成熟的客源市场,随着京津冀城市群和交通一体化建设,三地间“同城化”效应将更加明显。充分发挥我省旅游资源与京津旅游市场形成的天然互补优势,把旅游业放在更加重要的位置上大力发展,建立健全区域旅游合作机制,统筹跨区域以及区域间相邻旅游资源的开发利用,实现协调机制、规划布局、市场营销和管理服务一体化,构建京津冀大旅游格局。

(三)突出规划引领,优化发展环境。要把旅游业作为打造发展环境、推进京津冀协同发展的重要载体加快发展,以旅游业的发展带动整个区域基础设施和城市功能建设。坚持规划先行、政府主导,制定高水平、高标准的旅游发展规划,高站位谋划旅游项目,科学编制旅游业发展“十三五”规划。省、设区市的规划对内重在指导,对外重在搞好对接,统筹生产力布局。发展改革、国土资源、住房与城乡建设、交通、环保等主管部门在编制相关规划时,应当充分考虑旅游项目、旅游公共服务设施、旅游交通线路的空间布局和建设用地要求,统筹旅游业发展与区域内工业、农业、城市建设、交通网络建设等相衔接,与周边旅游业发展相对接。县里的规划重在操作落实,抓好项目支撑,使产业、产品、企业连在一起,形成完整的产业链。强化旅游资源保护,明确什么可以做,什么不可以做,克服急功近利思想,把对资源的开发、利用和保护结合起来,有序开发利用。建立旅游环境约束机制,凡不符合旅游业发展要求的项目不上,不符合旅游业发展要求的事情不做,限制低端产业发展,为引进高端产业创造条件。

(四)强化整体布局,完善功能定位。强化资源整合,打破行政界线和政策壁垒,破除“一亩三分地”思维定式,推动基础设施建设一体化和产业对接协作,把旅游资源相对集中的区域作为一个整体,统筹规划建设,着力打造一批精品旅游线路,建设一批旅游产业集聚区,形成一批国内外知名旅游目的地。集中力量提升旅游基础设施建设水平,健全完善旅游路网体系,加快改造提升交通主干线与旅游景区的连接线,打通景区“最后一公里”。加强对景区景点开发建设的监督管理,创新管理模式,推行政企分开,引入专业化管理团队,提升精细化管理水平。对省、市旅游景区等级评定和考核制度要对应京津标准,建立规范的动态管理和退出机制,对不达标的景区摘牌降级,督促景区管理实现常态化、持久化。对长期经营管理不善,或者不符合发展布局要求的承包经营的景区景点,政府要收回,重新规划打造。

(五)加强产业融合,推动旅游业转型升级。要以新的发展理念引领旅游业发展,把创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展要求贯彻到旅游发展实践中。要解放思想,用“旅游＋”的方式推动旅游业与相关行业融合发展,在相关产业发展中融入旅游因素,形成新业态,拓展旅游业发展空间,推进旅游业转型升级。推进旅游业与三次产业融合发展,创新发展休闲度假游、乡村旅游、文化旅游、研学旅游、老年旅游等特色旅游,推动旅游产品向观光、休闲、度假并重转变,满足多样化、多层次消费者需求。推进旅游与历史文化融合发展,深度挖掘景区景点历史文化内涵,突出特点,打造亮点,培育精品名牌。推进旅游业与信息化融合发展,加快发展“智慧旅游”、“数字旅游”,提高旅游业发展水平。要大力发展乡村旅游,把乡村旅游作为农民脱贫致富的重要途径加快培育。目前,全省约有600多个乡镇、1600多个村开展乡村旅游,带动农民就业20多万人,从业农民人均增收9000多元。加强对乡村旅游的监督、管理和指导,建立健全行业标准,从一开始就高起点、高标准,形成特色,做靓品牌,避免一哄而上,良莠不齐。统筹推进旅游、扶贫、现代农业、美丽乡村、山区综合开发,在带动农民增收、脱贫致富的同时,带动贫困地区开放搞活,农民离土不离乡,农业由一产变三产,实现物质上和精神上双脱贫。

(作者单位:河北省人大常委会民侨外工委)