论地方人大机关建设

李荣有

地方人大机关建设是指各级地方人民代表大会常务委员会及其“办事机构和其他工作机构”,基于依法充分履行好应尽工作职责之需要,所进行的提高“思想政治素质、科学文化素质、工作本领”与“工作能力”的经常性创建实践活动。笔者就这一课题作一初探,意在学习贯彻习近平总书记关于加强人大工作的重要讲话精神,促进人民代表大会制度与时俱进,推进国家治理体系和治理能力现代化,协调推进“四个全面”战略布局。

一、地方人大机关建设的重要意义

地方人大机关的独特地位和重要作用,决定了切实加强地方人大机关建设具有“三个基本”的重要意义。

(一)加强地方人大机关建设是提高地方人大机关各级干部工作本领的基本途径。作为地方国家权力机关的工作人员,具备与应尽职责相适应的综合素质和工作本领,是各级地方人大机关干部的必备条件。但在一些地方人大机关,由于长期忽视干部队伍建设,教育缺位,培养滞后,监管宽软,使得一些人大干部素质不高、能力不强、纪律松弛,“慵懒散”、不作为的问题表现突出,难以适应全面从严治党新常态的严实要求,难以担当全面推进依法治国的重大责任,必须以习近平总书记系列重要讲话精神为指针,以地方人大机关建设为载体,强化地方人大机关干部队伍的培养、教育和监管,尽快把各级干部的“思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来”,进而适应新形势新任务对各级地方人大机关广大干部履职尽责的新要求。

(二)加强地方人大机关建设是实现地方人大机关应尽职能的基本保证。地方人大机关被形象地比喻为地方人大的“参谋部”“指挥部”“后勤部”,担负着为地方人大依法开展履职工作当好参谋、组织协调、服务保障、贯彻执行的基本职能,处在民主法治建设的第一线,服务质量、工作水平、办事效率直接影响人大常委会的整体工作。然而,有些地方人大机关名不副实,参谋能力不强,服务质量欠佳,保障工作薄弱,推动落实虚化,不仅在工作对象面前缺乏应有的职业权威,而且在当地人民心中的声望不高。调查研究发现,造成这种不良局面的一个重要原因,在于这些地方人大机关不注重自身的基础建设,导致其应有的服务与保障职能跟不上,履行本职工作的质效不够高,久而久之便不可避免地失威失信于工作对象和人民群众。只有把加强地方人大机关建设作为重要的政治任务来抓,尽快把地方人大机关的“工作能力都提高起来”,才能全面实现地方人大机关应尽职能,发挥好地方人大机关应有的重要作用。

(三)加强地方人大机关建设是确保地方人大依法履职行权的基本要件。我们党提出、我国宪法规定的“实行人民代表大会统一行使国家权力”的“国家政权体制和活动准则”,确立了地方人大在本行政区域内的政权主导地位和决策、监督作用。然而,调查研究发现,一些地方人大在贯彻宪法精神、依法履职行权、发挥地方国家权力机关作用方面不规范,甚至存在明显差距∶有的在“统一行使国家权力”过程中弱化应有权威,被讽“橡皮图章”;有的贯彻“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度不全面,“负责”不够认真,“监督”不够给力;有的担心工作过头越位,履职行权走过场现象时有发生。由此,减低了地方人大代表人民履职行权的庄严性实效性,削弱了地方人大在国家治理体系中应有的地位和作用,影响了人民代表大会制度作为国家根本政治制度作用的有效发挥。对此,不少地方的人民群众通过各种形式表达意愿,希望地方人大坚持人民主体地位,依法认真代人民行权、为人民服务,把“人民代表大会制度”的优越性充分展现出来。这就必然要求各级地方人大认真加强机关建设,全面提升依法履职的能力和水平。在这方面,不仅全国各地有很多好的实践经验可资借鉴,特别是河北省十二届人大常委会积极探索加强机关建设,机关面貌和干部队伍精神状态发生巨大变化,助推省人大及其常委会依法履职质量和水平全面提升,广受当地各阶层人民群众点赞,而且大量先进地区和单位的人大建设典型经验,从理论与实践的结合上充分佐证,大力加强机关建设对促进地方人大依法履职行权具有极其重要的意义。

二、地方人大机关建设的内容与方法

根据各级地方人大常委会及其办事和工作机构依法充分履职需要,研究借鉴各地人大机关建设的先进经验、特别是河北人大近年来的成功实践,笔者认为,地方人大机关建设的基本内容与方法应当是“三定一管”。即∶定建设目标,定建设任务,定建设措施,实行目标管理。

(一)定建设目标,就是根据地方人大机关履职工作需要与问题导向,设定切实可行的机关建设总体目标。一般可以设定为“一坚持、一创建、三提升”。就是坚持把“服务中心、建设队伍”贯穿始终,创建“学习型、服务型、创新型”机关,提升党员、干部、职工三支队伍的政治业务素质,提升所有工作人员的履职能力,提升地方人大机关提供服务保障的质量与水平。其中,坚持把“服务中心、建设队伍”贯穿始终,是地方人大机关建设的根本原则;创建“学习型、服务型、创新型”机关,是地方人大机关建设的基本方向;提升党员、干部、职工三支队伍的政治业务素质,是地方人大机关建设的重要基础;提升所有工作人员的履职能力,是地方人大机关建设的关键所在;提升地方人大机关提供服务保障的质量与水平,是地方人大机关建设的最终目的。“一坚持、一创建、三提升”融为一体,共同构成地方人大机关建设的总体目标体系,引领和统辖地方人大机关建设的前进方向和各项工作。

(二)定建设任务,就是围绕实现地方人大机关建设的总体目标,针对人大机关履职工作要求和存在的差距与问题,确定机关建设的重点工作任务。尽管各地人大机关情况有着诸多差异,但综合考量一些先进地区和单位的践行实效,特别从河北人大近年来的实践经验看,将地方人大机关建设的重点任务确定为“六项工程”具有普遍指导意义。一是建设“灵魂工程”,把思想政治建设作为首要任务,用习近平总书记系列重要讲话精神等中国化的马克思主义最新成果武装头脑、统一思想,奠定坚实的机关建设政治思想基础。二是建设“筋骨工程”,把组织体系建设作为重点,依照全面从严治党、更好实现履职需要,健全机关行政组织架构,创新完善基层党组织设置,配强各级行政领导班子,优化基层党组织班子建设,锤炼先进、纯洁的党员队伍,建设讲政治、敢担当、有激情、善作为的干部队伍。三是建设“行为工程”,把“三严三实”优良作风建设作为重点,以“为民务实清廉”为指向,严明党的纪律与规矩,改革完善地方人大机关管理体制和运行机制,严厉整治“四风”和“庸懒散”、不作为,高举“发展、团结、奋斗”的旗帜,努力创建“树正气、讲团结、聚合力、促发展”的新局面。四是建设“廉政工程”,把反腐倡廉建设作为重点,认真落实党风廉政建设责任,严格规范权力运行,做到干部清正、机关清廉、行权公平。五是建设“能力工程”,把履职能力建设作为重点,针对干部职工队伍基本素质和工作能力短板,采取各种有效形式,组织开展以微机运用、公文写作、组织协调、依法执行为重点的基本工作能力训练,达到“提笔能写,开口能讲,遇事能办”的复合能力标准。六是建设“服保工程”,把后勤服务保障建设作为重点,实施后勤服务市场化专业化改革,优化机关事务管理,创建干部职工全身心投入工作的适宜环境。“六项工程”涵盖了地方人大机关建设的基本方面,应当一体谋划,协同推进,方可达成地方人大机关建设全面发展、综合提升之目标。

(三)定建设措施,就是围绕实现预定的建设目标和年度任务,制定切实有效、系统刚性的保障举措。从一般情况讲,开展地方人大机关建设应当实施“六个保障”∶一是领导挂帅的动力保障。各级地方人大常委会领导班子和主持工作的主要负责同志在地方人大机关建设中处于领范地位,既主导地方人大机关建设的开展时机、目标选项、力度强弱和持续长短,应能发挥“走在前、做表率”的示范带动作用,是地方人大机关建设的发动机。只有领导亲自挂帅、亲力亲为,才能保证地方人大机关建设开展起来、坚持下去、取得实效。二是各部门履责的直抓保障。地方人大各部门领导班子及其主要负责人承担直接责任,把机关建设的日常工作同完成本部门职责业务紧密结合,应当科学统筹,协同推进。既应克服抓机关建设耽误业务工作的思想认识,又应防止以机关建设代替履职工作的坐而论道,妥善摆布机关建设与履职工作的时空占位,达到在服务保障地方人大依法履职中互为促进、相得益彰的最佳实效。三是专司组织机构的常抓保障。以地方人大机关相关部门为依托,组建机关建设办公室之类的专抓专管组织机构,在人大常委会党组领导下,负责机关建设的总体谋划、日常组织、督导检查,保证经常扎实有效推进。四是全员参与的主体保障。充分尊重地方人大机关全体党员、干部、职工的主体地位,强化“机关是我家,人人是主人”的“主人翁”精神,为全员参与、人人负责创造条件,将机关建设覆盖到全体工作人员,使之都能成为机关建设的决策者、执行者、受益者。五是改革创新的机制保障。以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指引,不断改进创新丰富地方人大机关建设的内容和方法、理论和实践,不断激发地方人大机关建设的持续活力,进而推动地方人大机关建设恒久发展。六是严格考评的奖惩保障。制定机关建设考评办法、健全机关建设工作档案,适时跟踪记录机关建设各项重点工作任务进展落实情况,半年组织联检督查,年底进行全面考评。各部门制定实施对内设机构及其全员参与和完成任务的登记检查办法。将全员参与的成效情况,同年度党建工作创先争优评比表彰、干部职工实绩考核挂钩,奖优罚劣,激先策后。

(四)实行目标管理,就是以确保各项重点任务如期落实到位为出发点和落脚点,制定年度机关建设工作任务目标管理责任制实施方案,将全年机关建设总体任务分解为具体工作指标,明确每项工作指标的完成时限、牵头单位、责任单位、督查考核的相关要求。机关各部门都应当主动承担目标分工牵头之职,认真履行应尽之责,做到任务、措施、责任、考核、人员“五落实”,同心协力把机关建设任务完成好,不断在更高标准上实现干部转作风、服务提质量、工作上水平,持续在更高层次上为地方人大及其常委会依法履职提供可靠优质的服务保障。

三、地方人大机关建设必须处好的重要关系

地方人大机关建设是项复杂的系统工程,涉及关联诸多方面,必须处理好三个方面的重要关系。

(一)机关党建与执业建设的关系。在我国,党的执政地位以及党的基层组织建在地方人大机关各部门各单位的组织优势,决定了地方人大机关党的建设与执业建设既相对独立又辩证统一关系的客观存在。虽然这两个建设存在“四个差异”——建设依据的差异、建设内容的差异、建设主体的差异、建设标准的差异,但两者更天然有着“四个同点”——同在一个机关单位,同是一支人员队伍,同是一批建设资源,同是一个方向目标。这就必然要求在两个建设的具体实践中,既应各有侧重分别抓,又该协调融合一体抓,以党的“五位一体”建设布局为核心内容,统领人大履职业务建设一同谋划、一同定盘、一同力抓、一同落实、一同收获,克服机关党建与业务工作相脱节的“两张皮”弊端,协力推进地方人大事业健康发展。

(二)整体建设与条块建设的关系。地方各级人大机关拥有一个共性特点,就是领导班子和干部队伍层级多。一般来说,省级人大机关设有省、厅、处三级班子,市级人大机关设有市、处、科三级班子,县级人大机关设有县、科、股三级班子。与此相对应,省、市、县三级人大机关干部队伍的层级排序也较多。并且,在横的方向又分列多个相同级别的业务部门和单位。这为地方人大机关建设带来一定的复杂性,要求组织者在开展机关建设的实践中,既应注重机关整体的同一性建设,在内容和形式上实行统一规定的要求和动作,又应注重各部门各单位领导班子与党员、干部、职工队伍的个体差异性建设,支持各部门各单位针对各自实际,设计安排自选内容和特色动作,使机关整体建设与各部门条块建设相互促进、相得益彰。

(三)集中建设与长远建设的关系。在一些地方人大机关,由于长期忽视机关建设,问题积重难返,采取强力办法,集中一段时间,开展机关建设的集中整治是必要的,能够产生猛药去疴的现实功效,这已被许多地方人大机关建设的实践经验所证实。但是,地方人大机关履职工作的长期性、变化性、繁重性,决定了地方人大机关建设的艰巨性、复杂性、长远性,绝非一蹴而就,不会毕功一役,必须发扬习近平总书记大力倡导的“钉钉子”精神,在集中攻坚、取得突破的基础上,遵循更高更好和问题导向原则,针对薄弱环节,紧盯机关建设的盲点、弱点、差点,查漏补缺提短,乘势而上,久久为功,持续不断地提高地方人大机关建设水平。

(作者单位:河北省人大常委会办公厅)