地方国家机关

三、地方国家机关

(一)方国

夏、商、周三代都实行内服外服之制，所谓内服是指王畿，所谓外服则是指方国。方国实际上是地方国家机关。“越在外服，侯甸男卫邦伯。^[38]”外服根据距王畿的远近，又有不同的划分，并且很可能对王室承担着不同的义务。“邦畿方千里。其外方五百里，谓之侯服，岁壹见，其贡祀物。又其外方五百里，谓之甸服，二岁壹见，其贡嫔物。又其外方五百里，谓之男服，三岁壹见，其贡器物。又其外方五百里，谓之采服，四岁壹见，其贡服物。又其外方五百里，谓之卫服，五岁壹见，其贡材物。又其外方五百里，谓之要服。六岁壹见。其贡货物。九州之外，谓之蕃国，世壹见，各以其所贵宝为挚。”^[39]大体上方国距王畿越近义务越多，越远义务越少。“夫先王之制：邦内甸服，邦外侯服，侯、卫宾服，蛮、夷要服，戎、狄荒服。甸服者祭，侯服者祀，宾服者享，要服者贡，荒服者王。”^[40]

夏、商两代对地方侯伯的控制不如西周那样严密，奴隶制国家在实际上表现为一种松散的联盟形式，但是王和诸侯仍存在主从关系。夏代的方国是否存在特定的等级，材料不详。商代的方国则已有侯、伯、子、男等区分。“千里之外，设方伯。五国以为属，属有长；十国以为连，连有帅；三十国以为卒，卒有正；二百一十国以为州，州有伯，八州八伯。五十六正，百六十八帅，三百三十六长。八伯各以其属，属于天子之老二人，分天下以为左右，曰二伯。”^[41]天下分为九州，天子自领一州，其余八州八伯分统于二老(二伯)。诸侯必须奉召参加盟会，还必须受命担任中央王朝的官职，同时诸侯还必须随时向中央王朝提供军队，有义务保护王室、缴纳贡赋。方国有自己独立的政治、经济、军事组织，在履行了对中央王朝的义务之后，方国有相对独立的权力。

周代方国是根据分封制形成的，方国的规模有大有小，大致可以分为两类，即同姓的方国和异姓的方国，同姓方国按建德的方式以宗法进行统治，而异姓的方国则以成德的方式按拟制宗法进行统治。无论是建德还是成德，王和诸侯都建立起了一种宗法上的关系，天子是天下大宗，因此按照宗法关系成为天下共主。按照与中央王朝关系的远近，方国有不同的等级地位，天子分封诸侯，诸侯分封大夫，大夫分封士，通过层层分封，建立起一个金字塔式的宗法等级体系。在宗法关系下，最基础的关系是共尊同一个祖先，以天子为代表的大宗拥有当然的主祭权，并由于这种主祭权的存在，可以以祭祀的名义向小宗征收贡赋。以这种关系为前提，中央王朝与方国之间遵循一定的权利义务关系，方国的义务包括向中央王朝缴纳贡赋，接受王任命的各级官员，提供武装人员配合王的征讨、定期朝觐、勤王等，方国的权利则有接受王的封赠、保护等。

方国在三代以后基本上不复存在，只有少数几个王朝曾经一度有限地恢复过分封制，且均局限于同姓封建。如汉初封国与郡县一度并存，西晋也有过分封诸王的历史。其余时间虽然也存在王公贵族，但是他们只食租税，并无管理人民的权力，与三代之方国不可同日而语。

(二)郡县

战国末年，秦灭六国之后，废封建而改行郡县制，使三代以来中央朝廷和地方政权的关系更新为集权制的权力结构。

郡县制是伴随着宗法关系的瓦解而产生的，自春秋战国以来，周王室的权威急剧下降，原本“礼乐征伐出自天子”的宗法秩序，变成了各国争霸，“陪臣执国命”的混乱状况。春秋初期，秦、晋、楚等国往往在新兼并的地方设县。春秋中期以后，设县的国家增多，有的在内地也设置了县，县开始成为地方行政组织。县与卿大夫的封邑不同，是直接隶属于国君的地方行政区域。春秋末期，有的国家又设置了郡。这时的郡，虽然面积比县大，但是由于偏僻荒凉，地广人稀，地位反而比县低。如晋国赵鞅在与邯郸赵氏作战时，宣布：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”^[42]进入战国后，郡所辖的地区逐渐繁荣，人口增多，于是在郡的下面分设了县。战国时期，各国先后在边地和内地设置了郡县，产生了以郡统县的两级地方行政组织。至此，郡县制开始形成。秦统一中国后，在全国实行郡县制。

郡县制在传统中国的历史上一直存续了数千年，但是虽同属郡县制，具体形式则有所不同，秦和汉初是郡县二级制，此后原来设在郡以上监察机关州刺史逐渐演变为一级地方行政机关，原来的郡县二级制便变为州郡县三级行政体制。隋唐采用州县两级制，但是负责检查地方官吏的御史台察院在全国设十“道”为监察区域，每道所设的监察御史巡按使因为负责监察郡县，因而逐渐握有郡以上一部分行政权。宋代实行路州县三级制，元则为行省、路、府、州、县五级或行省、路、州、县四级，明为省、府、县三级，清为省、道、府、县四级。行政层级的设置大致和国土的扩大有直接关系，也和对合理的管理幅度的认识有关。

郡县制中各级地方机关对中央以及上下级地方机关之间都是垂直领导，层层对上负责的体制。各级地方机关虽然有明确的隶属关系，但是地方官理论上仍由中央统一任命，上级机关对下级机关的官员无任命权，只有荐举的权力，同时虽然下级要向上级负责，却并不妨碍他们又都可以直接对皇帝报告。到清末，基本上知县以上都可以专折奏事，实际上，所有各级官员都是皇帝的属官，他们最终的负责对象只有一个，这就是皇帝。

相对于君权的整合性和中央机构权力的分散性，地方机关的权力则或为整合性的，或为分散性的。大致而言，基层的地方机关权力常表现为整合性的，而较高层的地方机关多半只拥有分散性的权力。在宋以前，地方机关的权力是整合性的，刺史、郡守、县令分别是所辖区域的最高长官，对辖区内的政治、经济、文化有统管之权。例如《汉书·百官公卿表》对郡守的职权一言以蔽之：“郡守……掌治其郡。”而“(县令长)皆掌治民，显善，劝义，禁奸，罚恶，理讼，平贼，恤民，时务。秋冬集课，上计于所属郡国。”^[43]从宋代起，地方机关的权力时常在分合之间变化，宋在州县以上的路一级设四司，即经略安抚使、转运使、提刑按察使、提举常平使^[44]，也称为帅司、漕司、宪司、仓司，分别监管地方军事、财税、民政、司法、盐铁专卖事宜。四司之上并无一个统一的上级机关，而是分别对口中央的有关部门。元代在行省一级，对应于中书省、枢密院、御史台等中央机构，也设有行中书省、行枢密院、行御史台，但是行中书省一权独大。明代为分行中书省之权，在省一级，设承宣布政使司主管民政和财政，提刑按察使司主管司法，都指挥使司主管军政。而清代由分而合，布政使、按察使不复具有独立性，而是隶属于督抚。