关于制定《河北省预防职务犯罪条例》的调研报告

杨志强

习近平总书记讲∶“预防职务犯罪出生产力”,我们理解为∶预防工作就是用法治思维和法治方法,推动解决妨碍经济社会科学发展的职务犯罪问题,促进市场机制的完善和社会科学管理,从这个意义上讲,预防工作出生产力。带着这一问题笔者对我省预防职务犯罪情况进行了调研,对全国关于预防职务犯罪立法情况进行全面了解,查阅了有关资料等,认为目前我省制定预防职务犯罪条例条件已经成熟,建议尽快列入立法计划。

一、地方立法的意义、目的和必要性

(一)预防职务犯罪地方立法,是贯彻落实中央反腐败工作方针的重要举措。党的十八大提出∶坚定不移反对腐败,永葆共产党人清正廉洁的政治本色。反对腐败、建设廉洁政治,是党一贯坚持的鲜明政治立场,是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好,就会对党造成致命伤害,甚至亡党亡国。反腐倡廉必须常抓不懈,拒腐防变必须警钟长鸣。要坚持中国特色反腐倡廉道路,坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针,全面推进惩治和预防腐败体系建设,做到干部清正、政府清廉、政治清明。十八届四中全会提出∶全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。通过地方立法把党的反腐败工作方针制度化、规范化、具体化,具有重要的现实意义。

(二)预防职务犯罪地方立法,是反腐败斗争形势的需要。职务犯罪是腐败的极端形态,与其他腐败行为相比,职务犯罪具有更大的社会危害性。多年来,我们不断加大惩治职务犯罪的力度,一批职务犯罪分子受到了法律的制裁。但是,无论是从全国还是从我省反腐败的情况看,职务犯罪的多发态势尚未得到根本遏制,反腐败斗争的形势依然严峻,在坚决惩治职务犯罪的同时,如何有效地预防职务犯罪,成为反腐败工作急需研究和解决的问题。预防职务犯罪地方立法,有利于构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,健全防范腐败的体制机制,从源头上遏制和减少腐败问题的发生,逐步消除腐败现象滋生蔓延的土壤和条件。

(三)预防职务犯罪立法是依法治国的需要。长期以来,预防职务犯罪工作主要依据党的方针、政策和国家法律的原则规定,没有具体的法律法规作支撑,缺少法律约束力,导致预防职务犯罪机制不健全、职责不清晰、工作不规范、效果不明显。一是法律体系不够完备,我国没有关于职务犯罪预防的专门中央立法,只在《宪法》和《人民检察院组织法》中有关于职务犯罪预防工作的原则性规定,并没有关于职务犯罪预防的直接规定。从这种比较原则的《宪法》和《组织法》规定里寻找预防职务犯罪的法律依据有些牵强,从某种程度上讲,预防职务犯罪于法无据。二是各种预防职务犯罪规定过于分散,可操作性不强。从现行立法看,对职务犯罪预防虽有部分法律的规定和检察机关制定颁布的有关决定,还有很多党中央关于反腐败工作的方针、政策性规定,但这些规定更近乎宣传性和口号性的规定,对预防的主体、权限、范围、方法等实质问题都没有规定,因此不具有具体操作性。三是目前的反腐工作没有有效衔接《联合国反腐败公约》。例如,在受贿犯罪主体上,《联合国反腐败公约》不但包括本国公职人员,还包括外国公职人员和国际公共组织,而中国仅指本国公职人员;在贿赂内容上,中国刑法强调受贿内容仅限于财物,《联合国反腐败公约》中贿赂则指任何好处;《联合国反腐败公约》将预防性反腐败政策提到了极为重要位置,但中国还没有一部系统的预防腐败法等。另外,中国目前还没有完善的反腐程序规则,如贪污贿赂等腐败行为一般作案隐蔽,在取证方面难度较大,一些国家规定了证据排除规则、证据推定规则等特殊规则,但中国法律没有。

(四)我省开展预防职务犯罪地方立法的条件已基本成熟。中央关于反腐败工作的方针、政策和要求,为预防职务犯罪立法指明了方向,提供了政策依据。宪法、法律为预防职务犯罪立法提供了法律原则和精神。全国不少地方制定的预防职务犯罪条例,为我省开展预防职务犯罪立法提供了参考和借鉴。我省各级检察机关多年来在预防工作中探索形成的一些经验和做法,特别是立足法律监督职能,结合查办职务犯罪案件,所进行的预防职务犯罪的积极探索,为预防职务犯罪立法提供了实践依据。

二、全国预防职务犯罪立法情况

2000年12月,最高人民检察院出台了《关于逬一步加强预防职务犯罪工作的决定》。在这项决定中,明确提出要把实现预防职务犯罪工作的法制化作为一个奋斗目标。多年来,各地检察机关在预防工作中,着力推进预防职务犯罪法制化建设,积极探索预防工作从行政部署向法定职责依法推进转变、从部门工作向社会预防转变、从“软任务”到“硬指标”转变,为营造良好的预防工作环境,从法制上保障这项工作的开展作出了不懈努力。

2001年5月,江苏省无锡市人大常委会通过了《无锡市预防职务犯罪条例》,经省人大常委会批准,于当年8月正式实施。这是我国第一部预防职务犯罪的地方性法规。

2001年7月,湖南省人大常委会通过了《关于加强预防职务犯罪工作的决议》,这是全国第一部由省级人大常委会通过的关于加强预防职务犯罪工作的地方法规性文件。

目前,我国预防职务犯罪的法制化进程有了实质进展。据不完全统计,截止到2014年底,全国有20多个兄弟省人大先后出台了预防职务犯罪的决定、决议和条例。其中,黑龙江、江西、甘肃、湖北、浙江、吉林、西藏、新疆、宁夏等十多个省、自治区相继制定了预防职务犯罪的地方性法规;昆明、郑州、乌鲁木齐、洛阳以及宁波等省会城市或有立法权的较大的市也先后进行了地方立法。这些已颁布的省、自治区和省会城市、较大的市制定的预防职务犯罪条例,在立法原则、立法内容上,对预防职务犯罪工作执法主体、工作职责、法律责任及监督保障进行了规范,使预防职务犯罪工作变得有法可依,而且,更重要的是为国家层面的立法奠定了良好基础,为我省预防职务犯罪立法提供了很好地参考依据。

三、预防职务犯罪立法的主要内容

根据我国宪法和法律,我们认为,预防职务犯罪法的内容框架应当根据“坚持标本兼治,教育是基础,法制是保证,监督是关键”的指导思想和综合治理的原则来构建。章节、条款在逻辑结构和排列顺序大体可为∶预防职务犯罪法的宗旨、依据、适用范围;预防职务犯罪工作的方针和基本原则;预防职务犯罪的组织体系和工作机制;有关部门的职责、各责任主体的权利和义务;预防和治理职务犯罪的主要形式和措施;法律责任等几个方面。

(一)预防职务犯罪法的宗旨和预防职务犯罪工作的方针。预防职务犯罪法的立法宗旨是∶加强和规范预防职务犯罪工作,有效地预防和治理职务犯罪,促进和维护国家工作人员依法公正廉洁地履行职务,保障国家机关、国有企事业单位的管理和经营活动的正常进行。预防职务犯罪坚持打防并举,标本兼治,重在治本的方针。具体内容是∶立足教育,健全法制,严格管理,加强监督,从源头上进行预防。

(二)预防职务犯罪工作的基本原则。预防职务犯罪工作的基本原则是指预防职务犯罪法规定的,贯穿于整个预防职务犯罪工作的全过程,为各有关部门进行预防职务犯罪活动所必须遵循的基本准则。根据党的十八大确定的新形势下开展反腐败斗争的指导思想和基本原则,预防职务犯罪法应当确立以下基本原则∶

综合治理原则;法治和德治相结合的原则;专门预防和社会预防相结合、专门工作同群众路线相结合的原则;各负其责、互相配合的原则;依法预防原则。

(三)预防职务犯罪的工作体制和机制。预防和治理职务犯罪工作的综合性,决定了预防职务犯罪立法既不是为任何专门机关或部门立法,也不是要创设新的专门预防机构或反腐机构,而是要在宪法和法律的框架内,在现有的反腐败领导体制和工作机制的框架内,以法律的形式明确社会各责任主体在防范职务犯罪方面应尽的义务和职责,规范和协调各机关、部门的活动。通过建立健全预防职务犯罪的网络组织,建立健全信息交流制度、案件移送制度、联席会议制度等,加强各有关机关、部门之间的工作协调与沟通,以形成教育、管理、监督、打击联动的预防职务犯罪工作机制。检察机关是我国的法律监督机关,也是查办职务犯罪的专门机关,并且是唯一参加刑事诉讼全过程的司法机关,由检察机关牵头,以联席会议的形式协调工作,比较现实可行。

(四)有关部门的职责,各责任主体的权利和义务。有关部门的职责,是指预防法规定的主管机关以及依法承担预防职务犯罪专门工作的机关、部门的职责。主要包括∶制定预防职务犯罪工作的规划;组织开展和指导协调本行政区域的预防职务犯罪工作;调查研究职务犯罪发生的原因、特点和规律,制定切实有效的预防和治理措施;总结、推广预防职务犯罪工作的经验,树立、表彰先进典型;对预防职务犯罪法律法规的执行进行监督检查等。各责任主体的权利和义务,是指明确国家机关,国有公司、企业、事业单位、人民团体,以及国家工作人员在防范职务犯罪方面的权利和义务,主要内容是,建立健全各项管理制度,强化内部监督制约机制,建立预防职务犯罪责任制,认真做好预防职务犯罪工作。

(五)预防职务犯罪的主要形式和措施。预防职务犯罪工作是一项与党和国家的工作重点紧密联系的、时代性很强的工作,随着改革开放的深入和经济、社会的发展,预防职务犯罪的重点和形式也将有所变化。为了使法律法规达到原则性与操作性、规范性与灵活性、稳定性与适时性相统一的要求,预防职务犯罪法可以规定以下几种主要的预防形式和措施∶预防职务犯罪的宣传、教育;开展多种形式的行业预防和专项预防,对个案预防重点化、程序化;加强预防职务犯罪的对策研究和预测研究;结合监察、审计、检察、审判职能的履行,提出监察建议、审计意见、检察建议、司法建议;通过侦查、公诉、审判职务犯罪案件实现对职务犯罪的特殊预防和一般预防;发动和鼓励群众举报,阻遏职务犯罪;其他行之有效的途径和方法。

(六)法律责任。预防职务犯罪是一项全方位、多层次的系统工程,预防工作主体也具有多样性,因此,法律责任也应分层次。主要可分为两个层面∶一是从事预防职务犯罪工作的国家机关工作人员违反预防职务犯罪法的规定,滥用职权,徇私舞弊所应承担的法律责任。二是其他责任主体不履行预防职务犯罪法规定的职责或义务所应承担的责任。由于对预防工作不负责任、敷衍塞责与导致职务犯罪案件发生的因果关系具有间接性,这一层面的责任追究形式主要是与精神文明建设的目标管理考核制度相联系,情节严重的,由主管部门责令整改或者通报批评,对直接责任人员给予行政处分。

(作者单位:河北省人大常委会内司工委)