体制与监督

因受贿罪被判处无期徒刑的原广东省人大常委会副主任、东莞市委书记欧阳德曾经在一次大会上公然宣称，要把纪检委的牌子从市委大院的门口摘下来。欧阳德为什么如此不把党的监督机关放在眼里？因为他清楚，市纪检委不仅不能对他行使监督，而且是在他这个市委书记领导下开展工作的。而对他具有监督权力的省纪委又“天高皇帝远”，对他的作为根本不能及时有效地予以监督和制约，“鞭长莫及”也。幸亏欧阳德只是说说而已，倘他真的摘了市纪委的牌子，谁又能奈何他？欧阳德实际上是长期处于失去监督的状态之下。岂止欧阳德，目前情况下，领导干部（特别是各级地方党政领导干部）大多没能受到及时有效的监督。且听我慢慢道来——

为什么会出现对领导干部监督不力、监督软弱的现象呢？我以为，这涉及我们现行的党政监督体制的问题。

先说党内监督体制。它的一个基本特征是，各级党的纪律检查委员会受同级党委和上级纪检委的双重领导。而在实际运行中，它更多地受同级地方党委的领导，包括人、财、物的调配等。上级纪检委则更多地体现为一种业务上的指导作用。这样的关系，决定了党的监督机关必然要服从服务于党委及其领导人，更不必说要对他们实施监督了。为什么有的贪污贿赂等腐败案件一经党委常委会研究讨论就情节变轻，处分从轻，或大事化小、小事化了呢？为什么某个身担要职的领导干部的严重腐败问题只需某一个更高级的领导人的一句话就可以莫名其妙地不成问题了呢？其要义，大抵就在于此。独立的监督检查权和处理权有时往往也只是一句空话而已。党内监督体制的另一个基本特征是，各级党的纪律检查委员会没有对同级党委（常务委员会）及其领导人（常务委员）的监督检查权（表现为立案调查权）。这权力，在上一级的纪检委。它只有对同级党委的委员及其所属部门的党员以及下级党委及其领导人的监督检查权。这是一种什么样的监督权力呢？对下一级党委及其领导人，你怎么去监督他呢？你不可能长期派驻下级党委，所以无法随时有效地监督检查他的所作所为（他自然失却了监督约束而很容易出现问题）。可以定期下去检查工作，但走马观花听取汇报是根本靠不住的。于是，监督的权力实际上只剩下了调查权（有人对某领导作了举报，据这举报的线索，派一干人马下去调查取证，定性处理），而最终处理的决定权又不在纪检委，是在领导纪检委的党委。事实上，目前纪检委更多做的也颇见成效的，就是查处案件，而在党风廉政建设、建立和完善党内监督机制、对党内领导干部日常行为实施有效监督等方面，工作的效果并不显著。

再说行政监督体制。与党内监督体制大体相同：受同级政府和上级监察机关的双重领导，而衣食住行乃至人事安排均由地方政府解决；其监督对象是本级政府的所属部门及其工作人员和下一级政府及其领导人。同级政府及其领导人的监督权归上级监察机关所有。其监督的情形，自然也是与党内监督大略相同。

这样的监督体制所造成的弊端是显而易见的。最重要的一点，就是实际上各级党政领导失去有力的监督，所以才会出现领导干部违法犯罪腐败案件不断发生的现象。人们不会忘记，1991年，首钢北钢公司党委书记管志诚因贪污、收受贿赂等罪被执行死刑后不久，首钢船坞公司总经理邵军又因贪污、受贿罪被判死缓。时隔不久，又传出了北钢公司总经理助理杨立宇和副总经理赵东祥因受贿罪分别被判死缓和15年有期徒刑的消息。随后，首钢公司总经理助理、中首公司总经理周北方又因特大经济犯罪案件被捕入狱。这一连串发生在一个地方的令人震惊的特大经济犯罪案件，十分醒目地警示我们，对于领导干部的监督是多么的软弱无力。由这一系列的案件，难道我们不能做一个自我反省：对于领导干部的监督，必须认真细致地思考一下了。贵州省国际信托投资公司总经理阎健宏因特大经济犯罪被判死刑后，上任不几日的新任总经理向明序便毫无顾忌地开始了经济犯罪。向明序是经过组织部门认真考察严格筛选后才选拔上来的。然而组织的信赖终究不能代替必要的监督，向明序正是在毫无监督的情况下走上犯罪道路的。某报在报道首钢几个特大“钢铁蛀虫”的文章前加了按语，其中有一句是“……杀一儆百、前车之鉴云云往往只是一种善良的愿望”。是的，如果我们的监督体制不能有效地对各级党政领导干部实施严格的监督，“杀百儆千”也只能是一个善良的愿望。

对领导干部实施严格有效的监督，必然要有一个严格有效的监督体制。否则，就不能从根本上解决问题。而现在，我们急需要在监督体制上做一下文章。然而并不是将纪检、监察这两种性质截然不同而在某种程度上又相互制约、相互完善的监督体制合署起来的做法——尽管有人说合署的党政监督体制有许多有利之外，但最根本的一点，无论什么样的体制，它必须有利于对各级党政领导干部和党政机关实施严格有效的监督。

1997.1