中国现行证券市场监管体系

二、中国现行证券市场监管体系

为了有效防范和化解证券市场风险，促进证券市场健康发展，各国都致力于建立全国统一的证券市场体系和与之相适应的集中统一的监管体制，把营造公开、公平的环境和保护投资者利益作为市场监管的主要任务。我国及时总结证券市场发展的经验教训，确立了指导证券市场健康发展的“法制、监管、自律、规范”的“八字方针”，初步形成了有中国特色的集中统一的监管体系。

（一）证券市场监管的意义和原则

1．证券市场监管的意义

所谓证券市场监管，是指证券管理机关运用法律的、经济的以及必要的行政手段，对证券的募集、发行、交易等行为以及证券投资中介机构的行为进行监督与管理。证券市场监管是一国宏观经济监督体系中不可缺少的组成部分，对证券市场的健康发展意义重大。

（1）加强证券市场监管是保障广大投资者权益的需要。投资者是证券市场的重要参与者，他们涉足证券市场、承担投资风险是以获取某项权益和收益为前提的。为保护投资者的合法权益，必须坚持“公开、公平、公正”的原则，加强对证券市场的监管。只有这样，才便于投资者充分了解证券发行人的资信、证券的价值和风险状况，从而使投资者能够比较正确地选择投资对象。

（2）加强证券市场监管是维护市场良好秩序的需要。为保证证券发行和交易的顺利进行，一方面国家要通过立法手段，允许一些金融机构、中介机构和个人在国家政策法令许可的范围内买卖证券并取得合法收益；另一方面，在现有的经济基础和条件下，市场也存在着蓄意欺诈、垄断行市、操纵交易和哄抬股价等多种弊端。为此，必须对证券市场活动进行监督检查，对非法证券交易活动进行严厉查处，以保护正当交易，维护证券市场的正常秩序。

（3）加强证券市场监管是发展和完善证券市场体系的需要。完善的市场体系能促进证券市场筹资和融资功能的发挥，有利于稳定证券行市，增强社会投资信心，保进资本合理流动，从而推动金融业、商业和其他行业以及社会福利事业的顺利发展。

（4）加强证券市场监管是提高证券市场效率的需要。及时、准确和全面的信息是证券市场参与者进行发行和交易决策的重要依据。一个发达、高效的证券市场也必定是一个信息灵敏的市场，它既要有现代化的信息通信设备系统，又必须有组织严密的科学的信息网络机构；既要有收集、分析、预测和交换信息的制度与技术，又要有与之相适应的、高质量的信息管理干部队伍，而这些都只有通过相关的统一组织管理才能实现。

2．证券市场监管的原则

（1）依法管理原则。依法治国是我国在总结新中国成立以来若干经验教训基础上形成的共识，是我国在建设现代化、民主化国家进程中最重要的公共管理原则，中国证券市场形成发展的历史也充分说明了依法监管的重要性。依法监管首先要求“有法可依”，从目前情况看，我国的证券法律法规体系正逐步健全，但还需要进一步制定相关细则；其次，依法监管还要求“有法必依”，加强对证券市场违法违规行为的查处力度，维护证券市场的正常秩序。

（2）保护投资者利益原则。保护投资者不仅关系资本市场的规范和发展，而且也关系到整个经济的稳定增长。投资者，尤其是中小投资者，由于信息不对称、持股比例小，相对于控股股东和管理层处于弱势地位等原因，需要重点保护。对投资者保护得好，投资者对市场就有信心，入市的资金和人数就多。从资本市场的发展历程来看，保护投资者利益，让投资者树立信心，是培育和发展市场的重要一环，是监管部门的首要任务和宗旨。研究表明，一国或地区对投资者保护得越好，资本市场就越发达，抵抗金融风险的能力就越强，对经济增长的促进作用也就越大。投资者保护不仅在我国有很强的现实性，同时也是全球的一个共性问题，即使在成熟市场上，侵害中小投资者利益的事件也时有发生。因此，严厉打击损害中小投资者利益的行为，全力维护市场的“三公”，是各国证券监管的首要任务。

（3）“三公”原则。

1）公开原则。这一原则就是要求证券市场具有充分的透明度，要实现市场信息的公开化。信息披露的主体不仅包括证券发行人、证券交易者，还包括证券监管者。要保障市场的透明度，除了证券发行人需要公开影响证券价格的该企业情况的详细说明外，监管者还应当公开有关监管程序、监管身份、对证券市场违规处罚等。

2）公平原则。这一原则要求证券市场不存在歧视，参与市场的主体具有完全平等的权利。具体而言，无论是投资者还是筹资者，是机构投资者还是个人投资者，也无论其投资规模与筹资规模的大小，只要是市场主体，则在进入与退出市场、投资机会、享受服务、获取信息等方面都享有完全平等的权利。

3）公正原则。这一原则要求证券监管部门在公开、公平原则的基础上，对一切被监管对象给予公正待遇。根据公正原则，证券立法机构应当制定体现公平精神的法律、法规和政策；证券监管部门应当根据法律授予的权限履行监管职责，要在法律的基础上，对一切证券市场参与者给予公正的待遇；对证券违法行为的处罚及对证券纠纷事件和争议的处理，都应当公平进行。

（4）监督与自律相结合的原则。这一原则是指在加强政府、证券主管机构对证券市场监管的同时，也要加强从业者的自我约束、自我教育和自我管理。国家对证券市场的监管是证券市场健康发展的保证，而证券从业者的自我管理是证券市场正常运行的基础。国家监督与自我管理相结合的原则是世界各国共同奉行的原则。

（二）证券市场监管的目标和手段

1．证券市场监管的目标

证券市场监管的目标在于：运用和发挥证券市场机制的积极作用，限制其消极作用；保护投资者权益，保障合法的证券交易活动，监督证券中介机构依法经营；防止人为操纵、欺诈等不法行为，维持证券市场的正常秩序；根据国家宏观经济管理的需要，运用灵活多样的方式，调控证券与证券交易规模，引导投资方向，使之与经济发展相适应。证监会公布了证券监管的三个目标：一是保护投资者；二是透明和信息公开；三是降低系统风险。

2．证券市场监管的手段

（1）法律手段。这一手段是通过建立完善的证券法律、法规体系和严格执法来实现的，这是证券市场监管部门的主要手段，具有较强的威慑力和约束力。

（2）经济手段。这一手段是指通过运用利率政策、公开市场业务、税收政策等经济手段，对证券市场进行干预。这种手段相对比较灵活，但调节过程可能较慢，存在时滞问题。

（3）行政手段。这一手段是指通过制定计划、政策等对证券市场进行行政性的干预。这种手段比较直接，但运用不当会违背市场规律，无法发挥作用甚至遭到惩罚。一般多在证券市场发展初期，法制尚不健全、市场机制尚未理顺或遇突发性事件时使用。

（三）证券市场监管机构及主要职责

1．国务院证券监督管理机构

（1）中国证券监督管理机构。中国证监会是国务院直属机构，为全国证券、期货市场的主管部门，按照国务院授权发行行政管理职能，依照相关法律、法规对全国证券、期货业进行集中统一监管，维护证券市场秩序，保障其合法运行。中国证监会成立于1992年10月，目前设发行监管部、市场监管部、上市公司监管部、机构监管部、基金监管部、期货监管部、法律部、稽查部、会计部、国际合作部等职能部门，并在全国各地设有派出机构。

中国证监会的主要职责包括：起草证券与期货法律、法规，制定管理规则和实施细则，并依法行使垂直领导；对有价证券的发行、上市、交易、登记、托管、结算等进行监管；依法对证券发行人、上市公司、证券交易所、证券评估机构以及从事证券业务的律师事务所、会计师事务所、资产评估机构的证券业务活动进行监督管理；依法对证券业协会的业务活动进行指导和监管；依法监督检查证券发行和交易的信息公开情况；依法（规）对证券、期货违法违规行为进行查处；会同有关部门管理证券、期货市场信息，对有关信息咨询进行监管；法律、法规规定的其他职责。

（2）中国证券监督管理委员会派出机构。中国证监会在上海、深圳等地设立9个稽查局，在各省、自治区、直辖市、计划单列市共设立36个证监局。其主要职责是：认真贯彻、执行国家有关法律、法规和方针、政策，依据证监会授权对辖区内的上市公司，证券、期货经营机构，证券、期货投资咨询机构和从事证券业务的律师事务所、会计师事务所、资产评估机构等中介机构的证券业务活动进行监督管理；依法查处辖区内前述监管范围的违法、违规案件，调解证券、期货业务纠纷和争议，以及证监会授予的其他职责。

2．自律性管理机构

（1）证券交易所。根据1997年12月10日国务院证券委员会发布的《证券交易所管理办法》（以下简称《办法》），证券交易所的监管职能包括对证券交易活动进行管理、对会员进行管理及对上市公司进行管理。

1）证券交易所对证券交易活动的管理。根据《办法》，证券交易所应当就交易证券的种类和期限，证券交易方式和操作程序，证券交易中的禁止行为，清算交割、交易纠纷的解决，上市证券的暂停、恢复与取消交易，开市、收市、休市及异常情况的处理，交易手续费及其他有关费用的收取方式和标准，对违反交易规则行为的处理规定，证券交易所证券信息的提供和管理等事项，制定具体的交易规则。在业务规则中，交易所应对证券交易合同的生效和废止条件做出详细的规定，维护在证券交易所达成的证券交易合同的有效性。证券交易所应当保证其业务规则得到切实执行，对违反业务规则的行为要及时处理。对国家有关法律、法规、规章、政策中规定的有关证券交易的违法、违规行为，证券交易所负有发现、制止和上报的责任，并有权在职责范围内予以查处。

《办法》规定，证券交易所应当以适当方式及时公布证券行情，按日制作证券行情表，并就其市场内的成交情况编制日报表、周报表、月报表和年报表，及时向社会公布。证券交易所应当保证投资者有平等机会获取证券市场的交易情况和其他公开披露的信息，并有平等的交易机会。证券交易所及其会员应当妥善保存证券交易中产生的委托资料、交易记录、清算文件等，并制定相应的查询和保密管理措施。

对于上市的证券，证券交易所有权依照有关规定，暂停或者恢复其交易。证监会也有权要求证券交易所暂停或恢复上市证券的交易。证券交易所应当建立市场准入制度，并根据证券法规的规定或者证监会的要求，限制或者禁止制定证券投资者的证券交易行为。除此之外，证券交易所不得限制或者禁止证券投资者的证券买卖行为。

《办法》要求，证券交易所应当建立符合证券市场监管和实时监管要求的计算机系统，并设立负责证券市场监管工作的专门机构。证监会可以要求证券交易所之间建立以市场监管为目的的信息交换和联合监管制度，共同监管跨市场的不正当交易行为，控制市场风险。

2）证券交易所对会员的管理。根据《办法》，证券交易所应当就取得会员资格的条件和程序，席位管理办法，与证券交易和清算业务有关的会员内部监管、风险控制、电脑系统的标准及维护等方面要求，会员的业务报告制度，会员所派出市代表在交易场所内的行为规范，会员及其出市代表违法、违规行为的处罚等事项制定具体的会员管理规则。

《办法》规定，证券交易所接纳的会员应当是有关部门批准设立并具有法人地位的境内证券经营机构。证券交易所决定接纳或者开除会员及正式会员以外的其他会员，应当在规定时间内报证监会备案。证券交易所必须限定交易席位数量，如设立普通席位以外的席位，应当报证监会批准；调整普通席位和普通席位以外的其他席位的数量，应当事先报证监会批准。证券交易所应当对会员取得的交易席位实施严格管理，会员转让席位必须按照证券交易所的有关管理规定由交易所审批，严禁会员将席位全部或者部分以出租或者承包等形式交由其他机构和个人使用。

《办法》要求，证券交易所应当根据国家关于证券经营机构自营业务管理的规定和证券交易业务规则，对会员的证券自营业务实施监管。对会员代理客户买卖证券业务，因在业务规则中做出详细规定并实施监管。证券交易所每年应当对会员的财务状况、内部风险控制制度以及遵守国家有关法规和证券交易所业务规则等情况进行抽查或者全面检查，并将检查结果上报证监会。证券交易所有权要求会员提供有关业务的报表、账册、交易记录及其他文件、资料，同时可根据证券交易所章程和业务规则对会员的违规行为进行制裁。

3）证券交易所对上市公司的管理。《办法》规定，证券交易所应当根据有关法律、行政法规的规定，就证券上市的条件、申请和批准程序以及上市协议的内容及格式，上市公告书的内容及格式，上市推荐人的资格、责任、义务，上市费用及其他有关费用的收取方式和标准，对违反上市规则行为的处理规定等事项制定具体的上市规则。

证券交易所应当与上市公司订立上市协议，以确定相互间的权利义务关系；同时，应当建立上市推荐人制度，保证上市公司符合上市要求，交易所应当监管上市推荐人切实履行业务规则中规定的相关职责。上市推荐人不按规定履行职责的，交易所有权根据业务规则的规定，对上市推荐人予以处分。

根据《办法》，证券交易所应当根据证监会统一制定的格式和证券交易所的有关业务规则，复核上市公司的配股说明书、上市公告书等与募集资金及证券上市直接相关的公开说明文件，并监督上市公司按时公布。交易所应当监督上市公司按照规定的报告期限和证监会统一制定的格式，编制并公布年度报告、中期报告，并在其公布后进行检查，发现问题应当根据有关规定及时处理。对上市公司编制的临时报告，证券交易所应当审核；临时报告的内容涉及《公司法》、国家《证券法》以及公司章程中规定需要履行审批程序的事项，或者涉及应当报证监会批准的事项，证券交易所应当确认其已履行规定的审批手续后，方可准予上市。证券交易所对上市公司未按规定履行信息披露义务的行为，可以按照上市协议的规定予以处理，同时可以就其违反证券法规的行为提出处罚意见，报证监会予以处罚。

如发生以下情况，证券交易所应当暂停上市公司的股票交易，并要求上市公司立即公布有关信息：该公司的股票交易发生异常波动、有投资者发生收购该公司股票的公开要约、上市公司依据上市协议提出停牌申请、证监会依法做出暂停股票交易的决定时以及证券交易所认为必要时。

证券交易所应当设立上市公司股东持股情况的档案资料，并根据国家有关法律、法规、规章、政策对股东持股数量及其买卖行为的限制规定，对上市公司股东在交易过程中的持股变动情况进行即时统计和监督。上市公司股东因持股数量的变动而产生信息披露义务的，证券交易所应当在其履行信息披露义务之前，限制其继续交易该股票，督促其及时履行信息披露义务，并立即向证监会报告。证券交易所应当采取必要的技术措施，将上市公司未上市流通股份与其上市流通股份区分开来，未经批准，不得准许尚未上市流通股份进入交易系统，同时应采取必要的措施，保证上市公司的董事、监事、经理在任期间不得卖出个人持有的本公司的股票。

（2）证券业协会。证券业协会是证券业的自律性组织。在我国，中国证券业协会正式成立于1991年8月28日，是依法注册的具有独立法人地位的、由经营证券业务的金融机构自愿组成的行业性自律组织。它的设立是为了加强证券业机构之间的联系、协调、合作和自我控制，以利于证券市场的健康发展。

中国证券业协会采取会员制的组织形式，凡依法设立并经批准可以从事证券业务经营和中介服务的金融机构，承认协会章程，遵守协会的各项规则，均可申请加入协会，成为协会会员。证券业协会履行下列职责：

1）协助证券监督管理机构教育和组织会员执行证券法律、行政法规。

2）依法维护会员的合法权益，向证券监督管理机构反映会员的建议和要求。

3）收集整理证券信息，为会员提供服务。

4）制定会员应遵守的规则，组织会员单位从业人员的业务培训，开展会员间的业务交流。

5）对会员之间，会员与客户之间发生的纠纷进行调解。

6）组织会员就证券业的发展、运作及有关内容进行研究。

7）监督、检查会员行为，对违反法律、行政法规或者协会章程的，按照规定给予纪律处分。

8）国务院证券监督管理机构赋予的其他职责。

（四）证券市场监管重点

我国证券市场监管的重点主要是围绕以下几方面进行：信息披露、操纵市场、欺诈、内幕交易等。