合作金融制度特征的异化及其后果

按照一般的定义，信用合作社是由个人集资联合组成，以互助为主要宗旨的合作金融组织。其经营目标是以简便的手续和较低的利率，向社员提供信贷服务，帮助经济力量薄弱的个人解决资金困难。信用合作组织的基本准则在于：入社和退社实行自愿原则；实行民主管理，社员具有平等的权利；以服务社员为主要经营目标；非盈利性等。

尽管对于上述合作金融的基本准则大家都是无异议的，但在实际的运作过程中，我国相当数量的农村信用社根本就不具备合作金融的基本特征，事实上是一种按商业银行的经营方式运作的追求利润最大化的商业性金融组织。

（一）行政指令推动下的非自愿入社

应该说，现存的农村信用合作社从创办之始就不是真正由农民群众自己自觉自愿组建的合作金融组织，而是在政府的单方面安排下组织起来的。在前段时期进行的农村信用社合作制规范的扩股过程中，借助于政府的权威，通过层层宣传、发动，出于对基层政府官员的尊重，农民才勉强入股；若按自愿原则，想招募到足够股份是有较大困难的。而在退社方面，自由退社似乎更没有得到执行。

从西方信用社的发展史看，信用合作社的产生主要来自在正规资金市场上受到差别待遇的中小经济个体以利他换取利己的现实可能性，其根源是交易意识和降低交易成本的动机（谢平，2001）。在我国，入社的非自愿性表明农民群众对合作金融这种制度供给缺乏强烈的需求，也就是说合作制因素并非是内生于经济体系本身的，而是试图通过行政指令从外部直接植入的。政府供给的制度不能与经济主体的利益追求较好地相吻合，必然衍生出合作制运行中的许多矛盾和问题。合作金融制度不能成为农民群众主动的理性选择，其深层根源则是与我国缺乏相应的人文基础、经济条件不够理想等密切相关的。

（二）民主管理有名无实，法人治理结构极不健全

民主管理是合作金融的重要制度特征之一。就规范意义上而言，信用社由入股的社员共同所有，社员通过民主选举建立社员代表大会、理事会和监事会，进而由“三会”负责管理农信社。但在目前现实中，农村信用社的“三会”徒具形式，基本上没有履行职责，并没有在经营管理上发挥作用。由此，就导致了从外部来看，地方政府拥有农信社的最高决策权，农信社成为一种官办的金融组织；而从内部来看，农信社的经营管理大权集中在主任一人，产生严重的“内部人控制”现象。

从理论上来说，信用社的资本由社员股金构成，信用社的产权是明晰的，属于入股的社员，相应地，信用社应属于民间金融的范畴。那么，为何会出现政府与内部人控制问题呢？其根源在于：首先，目前农村中尚缺乏良好的民主、法制观念与氛围，民主基础还不是很浓厚，从而就使得社员对参加投票和民主管理毫不热心。事实上，民主意识的薄弱也可从人大代表选举时有相当数量的人不积极参加中得到印证。有些地区的人们可能更关心怎样改善物质生活，而不是参与民主管理，不像发达国家的民众在基本生活不用费心时那么关心民主管理（李丹红，2000）。加之，入社时就是非自愿的，更促使社员对民主管理丧失兴趣。其次，这是由农信社特殊的产权结构所决定的。众所周知，农信社的股权结构往往较为平均化，单个社员的股金额较小，从几元、几十元到上百元，而入社农户的数量较多，较分散。这种股权结构具有导致监督管理空洞化的内在倾向。

因为，社员对信用社实施监督管理是需要付出成本和代价的，比如他需要为搜集信用社的经营情况的信息而付出成本；监督管理需要一定的知识，为此需要付出学习成本；他需要为参加表决而付出成本，等等。而实施监督所带来的收益则是由全体社员共同享有的，并不能完全内部化。由此，就单个社员而言，其实施监督管理的成本与收益是非对称的。单个社员不实施监督管理的最大损失可能是几十元股金，而其实施监督管理的成本支出可能会远超过其股金额。在这种利益结构下，一个必然的现象是每个社员表现出强烈的“搭便车”的行为倾向，指望能由别人来实施监督管理，个体社员基于其自身的经济理性所作出的行为选择的最终结果是从整个集体来看没有人去实施监督管理。

在前述因素的作用下，引致信用社虽具有明晰的产权，但确定的产权所有者不拥有实际的控制权，控制权实际落入地方政府和信用社经理人员手中，发生了“控制权转移”现象。

（三）为社员服务的经营目标不显

一方面，农信社对社员和非社员的贷款程序、贷款条件基本相同；另一方面，对社员特别是个体农民社员的贷款比重也不是很显著。1997年前，为数不少的农信社对非社员的贷款比例往往超过50％，尽管目前金融监管当局已要求农信社对社员发放的贷款不低于50％，但一些农信社通过加大对盈利水平高的法人社员的贷款来达到此种规定，从而有效地规避了监管当局的管制，导致作为经济弱小者的个体农户事实上依然难以获得更多的贷款份额。有学者研究指出，从1984年以来，农村信用社农户贷存比一直趋于下降，1996年已降至0.19，即农村信用社向农户发放的贷款还不到其从农户吸收的存款的五分之一（何广文，1999）。

农信社制度性功能的扭曲，社员的利益没有得到保证，应主要归因于前述的社员的控制权的失落。作为所有者的社员在经营管理中无足轻重，控制权被地方政府掌握。而地方政府则总是从自身收益最大化的角度，按照自身的偏好来考虑融资安排。在社员的效用函数与地方政府的效用函数不相一致的情况下，缺乏所有权约束的合作社的经营行为背离互助合作的方向，自然就在情理之中了。

（四）追求盈利目标

合作金融组织本应具有一定的公益性和非盈利色彩，类似于提供某些服务便利的会员制俱乐部。而在现实生活中，农村信用社一般都遵循商业银行的业务模式。对于社员来说，其从信用社得到的服务有限，又缺乏民主管理的意愿和条件，对农信社经营方略的改变的反应必然是听之任之；对地方政府来说，农信社吸收更多的存款、发放更多的贷款、争取盈利以扩大规模，将增强地方政府的影响力和控制力，为其所追求的创造就业和促进地方经济增长等行为目标提供更有力的支持；而对于信用社的经理人员来说，盈利的增加可带来自身收益的显著提高，相反在追求盈利时发生的风险和损失则由众多的社员共同承担，从而势必激励其追求盈利的动机。由此，就不难理解农信社之所以会选择追求盈利目标了。

综上，可以认为，我国的农村信用社事实上只是形式上的合作制金融机构，并不具有真正意义上的合作制的内核。这种状况的存在与发展，必将进一步扭曲农信社的产权关系，造成认识上和政策上的偏差，非常不利于农信社的正常发展：首先，农信社并不是真正的合作金融组织，但也难以完全按一般的商业银行灵活运作，在自身的发展中要受到来自形式上的合作制的种种约束，开展业务时各种目标相互冲突而左右为难，最终限制了农信社的规模扩张和竞争力的提升，难以稳步成长。从温州地区的农信社来看，近几年来，其市场份额逐步下降，温州农村信用社的存款市场份额从1995年的14.8％下降到2001年6月的12.9％，同期贷款市场份额则从18.5％下降至16.1％。其次，由于合作制的基本原则没有落实，法人治理结构很不健全，内部人控制问题严重，必然引致农信社内部管理混乱，经营绩效低下，经营风险不能有效控制。温州市的农信社虽得益于其理想的地方经济环境，从横向比较来看其资产质量也相对较好，但截至2001年6月，全市有84个社亏损，占57.9％，资产利润率也仅为0.03％。再次，由于农信社自身发展受制，不能充分满足农村经济发展对金融服务的需要，就必然导致各种非正规金融机构甚至非法金融机构的兴起，造成农村金融市场的畸形发展。在疏于引导和监管的条件下，难免不诱发一定的金融风险。在这方面，温州是一个典型。改革开放以来，温州农村的民间借贷和民间金融机构颇为发达，名目繁多的合会、资金服务社、合作基金会、老人协会等机构变相经营存贷款业务，并在利率上游离于政府的监管，而这是与农村地区的正规金融组织——农信社在制度扭曲下无法健康成长密切相关的。