为什么由议会掌握财政权

第一节　为什么由议会掌握财政权?

在现今多数国家的代议机构中，狭义的立法权虽已超越财政权成为最为核心的权力，但后者仍旧是代议机构所有权力的来源与基石。从分权制衡下的议会发展历史看去，财政权是议会最早从行政机构夺取过来的权力。正是因为财政权力的存在，议会才逐步实现了对行政机构的制约与监督。^[1]

对于议会财政权的概念，我国出版的《中外政治制度大辞典》如此界定：“按主权在民原则，议会代表国民，政府一切收入和支出，必须征得人民的同意，故议会享有财政权。”^[2]具体而言，议会财政权可分为四个方面，即财政立法、审批政府编制的国家预算、对政府预算执行情况进行监督以及审批财政决算。美国学者哈里森（Joseph Harrison）将议会财政权具体划分为五类：即征收各种赋税的权力、借款及发行国债的权力、发行货币及调整币值的权力、通过法律对所有的政府支出包括社会福利转移支付款项进行专门拨款的权力以及对公共账目进行审计的权力。^[3]从整体上看，议会的财政权也可简单地分为“收”与“支”两大部分：“收入”为国家提供财政，决定着政府的财政能力，以议会的税收立法为体现；“支”为国家执行政策提供了财政支持，影响着政府的执行能力，以议会的拨款立法为体现。在立法与行政的关系中，“支”的过程更多展现着议会与行政机构的互动，其中拨款权力直接面对行政机构，是议会参与政府的行政管理与决策、发挥制约作用的最主要渠道之一。

议会为什么要掌握财政权?“没有代表就没有税收”（No Taxation without Representa‐tion），这句源自1763年至1776年间北美13个殖民地民众之口的警句提供了最简洁而本质的回答。当时生活在北美的英国民众缺少在英国议会内主张其利益的代表，却要承受与英国本土民众一样的赋税。这种不平等的政治待遇自然令殖民地的民众极为不满。一方面，依据当时英国的政治现实，税收政策是由代议机构代表民意批准的，没有代表的民众，其意愿与利益就无法有效地得到表达和保护。另一方面，既然缴纳了赋税，就意味着对政府财政收入作出了贡献，理应有权力通过议会中的代表参与政府财政支出分配的立法，以体现民意的监督与利益诉求的表达。

概括而言，这句口号从本质上揭示出公共财政的内涵，即公共财政是一种有偿的财政，是纳税人基于对公共利益的需求，通过以让渡其部分财产所有权为代价来获取公共产品和公共服务的手段。公共财政体制下的国家，“可被看成是个人参加而结成的合作联盟，形成联盟就是为了解决社会共存的问题并且按照民主和公平的方式解决问题。简而言之，国家是以个人成员的共同利益为基础并且要反映这种共同利益的契约型组织。”^[4]公共财政成为个人与国家之间的契约纽带。个人纳税给国家，从而具有获得公共服务的权利；国家征税，从而具有提供公共服务的义务。在这对契约关系内，一方面，个人的纳税行为事实上是对个人私有财产的让渡，以实现必要的公共服务。因而，个人有权利决定税收的尺度，尽可能减少私有财产的让渡。另一方面，国家将个人的私有财产汇集为公共财政资源后，只能为个人提供其需要的服务。因而，个人有权利决定公共服务支出的目的与规模，以保证公共财政全部投入个人需要的公共服务之中。这也是公共财政公共性的所在。

要实现个人与国家之间这种公共财政的契约关系，应该用一种什么样的政治制度呢?在人类社会经历的众多制度安排中，民主制度显然是最为符合其公共性的方式。对于专制制度而言，正如奥尔森（Mancur Olson）讨论的那样，税收决策往往以专制者的个人利益和对政权的预期为标准。如果专制者认为其政权无法长期存续，就会倾向于在“横征暴敛”的同时丝毫不会提供公共服务；如果专制者预期其政权可以长期存在，则会倾向于将税收标准设置在帕累托最优的边际，并适度提供有限的公共服务。^[5]由此可见，虽然专制制度下的国家财政仍旧是由社会中的个人让渡而成的，但个人在税收和支出领域均不具备任何发言权，无法实现契约关系。相对而言，民主制给予了个人更多利益表达的空间，有助于保持国家财政的公共性。与此同时，也有研究证明民主制度下的国家更容易获得财政资源。“因为专制与征税最终是不可调和的，自由和保护它的机构被证明更有能力垄断资源，吸取收入。”^[6]特别是在财政危机等突发事件面前，民主制度将被赋予更大自由来汲取财政力量。

公共选择学派的著名代表人物詹姆斯·布坎南（James Buchanan）也对民主财政的意义进行了思考。其专著《民主财政论》一书将“财政民主”定义为在民主的政府体制下，公民个人依据宪法权利所拥有的公共商品选择权。布坎南认为，传统的财政理论往往只研究私人活动领域中的个人行为，没有充分考察公共活动领域中的个人行为，而后者正是研究公共财政理论时不可缺少的重要观察点。他认为，研究“财政选择理论”的目的，就是要初步预测一下各种财政制度对作为“公民—投票人—纳税人—受益人”的个人所作出的决定产生的影响。^[7]布坎南和布伦南（Geoffrey Brennan）合作撰写的《宪政经济学》一书中所收录的《征税权：财政宪法的分析基础》一文提出了“财政宪法”的重要概念，认为税制很容易对私人产权造成侵犯，只有做到“没有代表就没有税收”，税制对私人产权的侵犯才有希望最小化。^[8]

那么，应该如何运行国家政治制度以实现民主制，进而维护公共财政的契约关系呢?事实上，人类追求民主方式治理国家与社会的历史远可以追溯到古希腊时代的雅典，当时人们采取了一种广泛参与的直接民主方式。必须指出的是，这种直接民主的方式显然只适用于小国寡民的城邦国家，在现今幅员辽阔、人口众多的现代国家中，要建立民主政治，只能实行间接民主，即代议制民主。由选民选举代表，组成议会，由议会掌握包括财政权在内的立法权，对行政机构实现监督与制约。在代议制民主的理想条件下，代表民意的议会通过对税收的征收和使用的有效监督，来保护和尊重纳税人的权利，保证税收是“取之于民，用之于民”的，进而将个人从政治的边缘带入政治中心，体现公共财政的契约意涵。

代议制民主在众多传统经典著作中得到了广泛而充分的讨论。如英国政治思想家哈灵顿（James Harington）以及美国政治思想家、活动家潘恩（Thomas Paine）都曾对代议制宪政模式的构造提供了大胆的设想。潘恩指出，一个共和政府比一个君主政府要有更多真正的威严，因为对人民大众来说，选任他们自己的统治者比强迫他们接受一个天生的统治者更符合他们的自由，他们对自己选出的统治者会更加拥戴，因此，“每一个忠实的人民代表，都比君主更富于尊严。”^[9]

关于代议制民主条件下议会行使财政权的问题，英国思想家密尔（John Stuart Mill）在其著作《代议制政府》中作出了较为全面的探讨。密尔认为代议制政府是理想的政府形式，代议制政府是既能吸收又能发展人类智慧和美德的政府，是最高权力属于整个社会的政府形式，是人民既能“自保”又能“自助”的政府形式。代议制政体的主要职能就是“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体都必定存在某一地方。”^[10]根据密尔的分析，这个“最后的控制权”即“被认为特别应该属于代表人民的议会的职务是表决税收。”^[11]

同时，密尔还对议会财政权的权限范围作出了限制。他指出，“在任何国家代议团体都不自行提出或由它委派的官员提出预算书。尽管国库支出只能由下院表决，尽管公共费用的各个项目的支出预算也须有下院的认可，但宪法的准则和一贯的惯例是，只有根据国王建议才能拨款。人们无疑觉得，只有当行政部门支出须经过它的对手作出支出的根据的计划和计算负责的时候，才能期望数量上适当和对经费使用的细节有必要的关心和作出正确的判断。因此，不期望甚至不允许议会直接发起税收或支出，要求于它的只是表示同意，它所具有的唯一权力就是拒绝同意。”^[12]可见，在密尔看来，代议制民主的议会只能监督和控制财政，而并非直接参与其中。他指出，“代议制议会的适当职能不是管理，而是监督和控制政府：把政府的行为公开，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解，谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。……议会还有一项职能，其重要性不亚于上述职能，既是国民的诉苦委员会，又是他们表达意见的大会。”^[13]

密尔关于议会财政权权限范围的观点，直接体现了“分权制衡”的思想理念。该思想是欧美资产阶级革命胜利以来西方国家政治的组织原则，也是西方民主制的重要形式。正是基于此，立法权和行政权之间在管理国家事务中形成了明确的权力分配，表现在财政权力上则是立法机关负责审议，行政机关负责执行。

“分权制衡”思想在英国思想家洛克（John Locke）的《政府论》中体现为将国家权力划分为立法权、执行权和对外权，并分别由国王和议会掌握，相互制约。洛克认为，国家的立法权虽然是最高权力，但是由于它建立的目的是为了保障人民的自由平等和生命财产安全。政府的权力来自人民的同意和授权，政府的存在是为了维护个人的利益，政府是保护个人的自由权利和利益的工具，是维护社会契约的工具。政府的一切权力，都只应为社会成员谋求福祉，并且所有的权力都只应该根据既定的、继续有效的和当前制定的法律来行使。

洛克还注意强调立法权要注意保护公民的私有财产，“以为任何国家的最高权力或立法权能够为所欲为，任意处分人民的产业或随意取走其任何部分（征税），这是错误的想法。”洛克提出，在民主制的公民社会中，即使立法权属于议会，也仍然存在着蜕变的危险，“他们会认为自己具有不同于社会其他成员的利益，因而会随意向人民夺取，以增加他们的财富和权势。”^[14]严格地讲，洛克的思想凝集了分权学说的精华，更侧重于相互的制衡。国王不能立法，而只能同意立法；议会监督法律的执行，但其自身不能执行。这是均衡政治体制的特征，一定程度上正是后来美国总统与国会之间权力关系的写照。^[15]

法国思想家孟德斯鸠（Charles Montesquieu）建立了另一个分权制衡方式，即将每个国家的权力划分为三种：立法权力、关于国际法事项的行政权力即行政权、关于民政法规事项的行政权力即司法权。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”孟德斯鸠在政治职能上的观点比起前人更接近于现代观点。他首次在公认的现代意义上使用了“执行职能”，将之与立法职能和司法职能并列，并强调了这一“执行职能”的行政分支具有制衡立法的权力。^[16]

马克思主义经典作家在批判资产阶级国家政治制度的同时，也给予代议制民主理念较为肯定的评价。列宁曾明确指出，“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么民主，即使是无产阶级民主。”^[17]而针对议会财政权，马克思也曾指出，“在现代国家中，这种同意纳税的权利和拒绝纳税的权利已经成为资产阶级社会对管理其公共事务的委员会，即政府的一种监督。”^[18]

值得注意的是，虽然理想中的代议制民主对实现公共财政发挥了关键作用，但在实践中仍要保证国家财政的公共性免受众多主观因素的干扰。奥尔森对这种偏差提出了自己的观点，他认为民主制度是否能完全区别于专制制度、维持公共财政的契约关系、在税收的征收和使用上都充分体现个人的意愿，关键在代议机构参与者的行为倾向，议员本人连选连任等政治动机、多数党的政策立场以及议员个人的利益都有可能阻碍其代表让渡财产的个人的利益。^[19]这一观点事实上回应了英国思想家柏克（Edmund Burke）关于代议机构成员即议员的动机定位问题的思考。柏克曾指出：“国会乃一个为国家权力利益而讨论问题的会议……不应以达成地方之目的，亦不应受地方成见所左右。”^[20]密尔延续了柏克的思想，认为被人民选举到代议机构的应该是“代议员”（representative），而不是“代表”（delegate）^[21]按照柏克与密尔的观点，代议机构应该是一种“全权受托模式”（trustee model），即是指被赋予处理他人财产和事务的正式责任者。^[22]鉴于多数个人由于知识结构等局限并不知道自身的最佳利益，代表者一旦当选就应当独立思考并进行自主判断。这一模式增加了议员作为职业政治家自利的可能，一定程度上威胁着议会财政权的公共性。柏克和密尔都反对的代议机构模式是所谓的“受命代表模式”（delegate model），即被选出并根据明确指示或训令为他人行事者。这就意味着，代表仅是传输人民利益的渠道，并无行使自我判断或表达自身偏好的能力和空间。这一模式虽然尽可能贴近被代表的个人的利益诉求，但同样可能导致代议机构陷入各个狭隘利益间的冲突之中，在税收的征收和使用上可能难以达成一致，某些涉及国家利益的必要公共服务也可能无法实现。事实上，由于按期改选的压力，现实中的议员往往是介于两种模式之间，造成了国家利益、选区利益与个人政治利益之间的冲突与矛盾。