结构的安排

第四节　结构的安排

本研究以国会拨款政治为研究对象，以“为什么国会掌握拨款权力”、“为什么会出现拨款委员会”、“谁运行拨款权力”、“如何运行拨款权力”、“拨款委员会处于什么地位”、“拨款委员会如何构成又有何特点”、“拨款效果如何”、“如何评价拨款委员会制度”等问题为线索，尝试对美国联邦现行的国会拨款制度、过程、构成以及效果等政治现象进行较为深入的描述性研究。

为逐一尝试回答这些问题，本研究在结构上将分为7个部分，即导论、理论与方法、历史、构成、过程、效果以及结论。全书包括以下各章：

导论，即本章。该章将主要涉及问题的提出、研究的意义、文献的综述、研究方法以及全书的整体结构安排等内容。最为重要的工作则是根据目前美国联邦财政过程，特别是联邦财政拨款过程的实际情况，提出对拨款政治研究的基本问题，为整个研究提供框架与线索。本章还要交代所使用的研究方法，即定性与定量相结合、辅以个案分析的研究方法。一方面重视历史的、制度的与过程的研究，另一方面重视采取现有数据展开定量研究。

理论研究，即第二章。该章将主要以公共财政和国会研究为视角，对代议制民主、分权制衡、“委托—代理”以及国会的委员会、党团、选区和议员个人的相关理论加以梳理。这些理论梳理，一方面尝试回答作为代议机构的国会为何掌握财政权力、拨款权力等疑问，另一方面也为其后的研究提供了理论工具。

历史研究，即第三章。该章将主要分析美国联邦财政预算的历史变迁与拨款制度的变化。在描述历史的过程中，一方面重视某一阶段内美国社会经济的现况、美国政府特别是府会关系的情况、美国联邦财政预算的发展情况以及国会内部权力结构的变动情况，另一方面关注众多因素导致了美国国会拨款制度与过程的几次改革与变迁，以及拨款委员会在这一历史变迁中所扮演的角色。本章试图在厘清历史的同时，摸索总结美国联邦预算制度变迁的内在逻辑，并解释拨款政治的发展。

过程研究，即第四章。该章将主要描述、分析美国联邦层次预算过程中的拨款过程，将拨款政治的特点“动起来”。将主要以过程研究的视角，在描述清楚过程的同时，重点分析拨款制度设置以及其中的制衡关系，并以此作为评价拨款政治的依据之一。

构成研究，即第五章。该章将主要分析当今作为美国联邦财政拨款决策者的拨款委员会成员的构成。以国会理论为指导，以“党争国会”为背景，探究国会拨款委员会在构成上和立法行为上的共同特点和两院区别，并加以解释。将以2003年至2008年的第108届至110届国会为例，采取数据统计分析的方法，加入个案分析，描述拨款委员会构成和行为特点的同时，尝试深入剖析拨款者的动机。

效果研究，即第六章。该章将通过联邦财政资源在各财政年度、各行政部门以及各地区的分布，分析、评价拨款政治对于合同、援助以及专项拨款等财政资源配置方式的影响效果。本章将以2003年至2008年的第108届至第110届国会之下的6个财年（2004—2009）各项财政资源的分配情况为例，采取数据统计分析的方法，加入个案研究，剖析拨款效果的制度与过程成因。

结论，即第七章。作为全书的总结，该章将努力为拨款政治“白描画像”，作出初步的概括评价。同时，更为重要的是，本章将尝试为中国预算改革的实践和未来总结一些初步的经验教训。

【注释】

[1]Tip O’Neill＆Gary Hymel，All Politics Is Local and Other Rules of the Game，NY：Times Books，1994，p.95.

[2]“President，Congressional Leaders Hold 11th‐Hour Meeting on Budget”，http://edition.cnn.com/US/9511/debt-limit/11-13/pm/index.html，2009‐02‐16.

[3]此类法案用于立法改变现行收支项目，与预算决议案（budget resolution）不同，此类法案需经总统签署、生效。

[4]Allen Schick，The Federal Budget：Politics，Policy，Process，3^rd ed.，Washington，D.C.：Brookings Institution Press，2007，pp.228—230.

[5]参见世界银行官方网站提供的数据，http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP.pdf，2010‐04‐08。

[6]王绍光、马骏：《走向“预算国家”——财政转型与国家建设》，《公共行政评论》，2008年第1期，第1—37页。

[7]马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，北京：中央编译出版社，2005年版，第46页。

[8]同上书，第48页。

[9]马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，第50—51页。

[10]卢洪友主编：《政府预算学》，武汉：武汉大学出版社，2006年版，第249—250页。

[11]王伟：《关于加强我国财政民主建设的探讨》，《中国党政干部论坛》，2006年第8期，第39—41页。

[12]刘剑文：《民主视野下的财政法治》，北京：北京大学出版社，2006年版，第192页。

[13]同上书，第191页。

[14]乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权》，马骏、牛美丽：“译丛总序”，叶娟丽译，上海：格致出版社/上海人民出版社，2008年版，第2页。

[15]沈亚平：《行政学》（第二版），天津：南开大学出版社，2003年版，第205—206页。

[16]除将详细回顾的经典文献外，涉及美国联邦财政预算以及拨款政治的较为重要的专著还包括Daniel J.Pazzazolo的《议长与预算》（The Speaker and the Budget：Leadership in the Post‐Reform House of Representative，1992），Glen Krutz的《搭便车：美国国会内的多项立法》（Hitching A Ride：Omnibus Legislating in the U.S.Congress，2001），Daniel Franklin的《量入为出：赤字时代的国会预算》（Making Ends Meet：Congressional Budgeting in the Age of Deficits，1993），John Manley的《财政的政治：众议院筹款委员会》（The Politics of Finance：The House Committee on Ways and Means，1970），Jasmine Farrier的《推卸责任：国会、预算和赤字》（Passing the Buck：Congress，the Budget，and Deficits，2004），John Marini的《预算控制的政治：国会、总统与行政国家的成长》（The Politics of Budget Control：Congress，the Presidency and the Growth of the Administrative State，1992），Leon Sigel的《美国国防支出的变化动力学》（The Changing Dynamicsof U.S.Defense Spending，1999），Barry Rundquist等人的《国会与国防支出：军事采购的分配政治》（Congress and Defense Spending：The Distributive Politics of Military Procurement，2002）等。

[17]威尔逊：《国会政体：美国政治研究》，熊希龄、吕德本译，北京：商务印书馆，1986年版，第1页。

[18]同上书，第81页。

[19]威尔逊：《国会政体：美国政治研究》，熊希龄、吕德本译，北京：商务印书馆，1986年版，第76页。

[20]威尔逊：《国会政体：美国政治研究》，第85页。

[21]同上书，第97—98页。

[22]同上书，第100页。

[23]同上书，第102页。

[24]　同上书，第102页。

[25]同上书，第103—104页。

[26]阿伦·威尔达沃斯基：《预算：比较理论》，苟燕楠译，上海：上海财经大学出版社，2009年版，第25页。

[27]《预算：比较理论》，第39页。

[28]即《预算过程的新政治学》。威尔达沃斯基的《预算过程的政治学》1964年出版，其后几次修订，直到威氏1993年去世。现在的《新政治学》则是在原书的基础上由其合作者内奥米·凯顿（Naomi Caiden）完成的修订版本。

[29]阿伦·威尔达沃斯基、内奥米·凯顿：《预算过程中的新政治学》，邓淑莲、魏陆译，上海：上海财经大学出版社，2006年版，第12页。

[30]阿伦·威尔达沃斯基、内奥米·凯顿：《预算过程中的新政治学》，邓淑莲、魏陆译，上海：上海财经大学出版社，2006年版，第15页。

[31]同上书，第67页。

[32]爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》（第四版），叶娟丽、马骏等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第5页。

[33]Louis Fisher，The Politics of Shared Power：Congress and the Executive，4^th ed.，College Station，TX：Texas A＆M University Press，1998，pp.20—21.

[34]Ibid.，pp.250—251.

[35]Louis Fisher，Congressional Abdication on War＆Spending，College Station，TX：Texas A＆M University Press，2000，p.179.

[36]Ibid.，pp.179—180.

[37]Allen Schick，Congress and Money：Budgeting Spending and Taxing，Washington，D.C.：Urban Institute Press，1980，pp.10—11.

[38]Ibid.，p.415.

[39]Allen Schick，Congress and Money：Budgeting Spending and Taxing，Washington，D.C.：Urban Institute Press，1980，pp.569—572.

[40]Ibid.，p.573.

[41]Ibid.，p.575.

[42]Ibid.，p.574.

[43]Ibid.，p.576.

[44]Allen Schick，The Federal Budget：Politics，Policy，Process，3^rd ed.，p.5.

[45]Ibid.，pp.10—22.

[46]Allen Schick，The Federal Budget：Politics，Policy，Process，3^rd ed.，pp.244—249.

[47]Richard Fenno，Jr，The Power of the Purse：Appropriations Politics in Congress，Boston：Little，Brown and Co.，1966，p.xiii.

[48]Richard Fenno，Jr，“The House Appropriations Committee as a Political System”，The American Political Science Review，Vol.56，No.2（Jun.，1962），pp.310—324.

[49]Richard Fenno，The Power of the Purse：Appropriations Politics in Congress，pp.167—180.

[50]Ibid.，pp.684—688.

[51]Richard Fenno，The Power of the Purse：Appropriations Politics in Congress，pp.503—504.

[52]Ibid.，pp.677—678.

[53]Ibid.，p.164.

[54]Richard Fenno，Jr，Congressmen in Congress，Boston：Little，Brown and Co.，1973，pp.2—3.

[55]Ibid.，pp.15—26.

[56]Ibid.，pp.47—48.

[57]Ibid.，pp.142—143.

[58]Ibid.，p.160.

[59]Joseph White，The Function and Power of the House Appropriations Committee，Ph.D dissertation，U.C.Berkeley，1989.

[60]D.Roderick Kiewiet and Mathew D.McCubbins，The Logic of Delegation：Congressional Parties and the Appropriations Process，Chicago：The University of Chicago Press，1991，chapter 3＆4.

[61]David C.Knapp，“Congressional Control of Agricultural Conservation Policy：A Case of the Appropriations Process”，Political Science Quarterly，Vol.71，No.2（Jun.，1956），pp.257—281.

[62]John R.Gist，“Appropriations Politics and Expenditure”，The Journal of Politics，Vol.40，No.1（Feb.，1978），pp.163—178.同时讨论在拨款过程中拨款委员会及其分委员会的主要论文还包括：Sarah K.Handy and Randall Strahan，“Staff Politics in the Republican House：The Case of the Appropriations Committee”，Congress＆The Presidency，Vol.31，No.1.Spring 2004，pp.1—19；James D.Savage，“Saints and Cardinals in Appropriations Committee and the Fight against Distributive Politics”，Legislative Studies Quarterly，Vol.16，No.3（Aug.，1991），pp.329—347；Herbert W.Stephens，“The Role of the Legislative Committees in the Appropriations Process：A Study Focused on the Armed Services Committees”，The Western Political Quarterly，Vol.24，No.1，（Mar.，1971），pp.146—162；Shirley M.Geiger，“The House Appropriations Committee，FY1963—82：A Micro‐Budgetary Perspective”，Legislative Studies Quarterly，Vol.19，No.3（Aug.，1994），pp.397—416；Ira Sharkansky，“An Appropriations Sub‐committee and Its Client Agencies：A Comparative Study of Supervision and Control”，The American Political Science Review，Vol.59，No.3（Sep.，1965），pp.622—628.

[63]D.Roderick Kiewiet and Mathew D.McCubbins，“Appropriations Decisions as a Bilateral Bargain Game be‐tween President and Congress”，Legislative Studies Quarterly，Vol.10，No.2（May.，1985），pp.181—201.

[64]Ira Sharkansky，“Four Agencies and an Appropriations Subcommittee：A Comparative Study of Budget Strategies”，Midwest Journal of Political Science，Vol.9，No.3（Aug.，1965），pp.254—281.同时讨论立法和行政机构在拨款过程中互动关系的典型论文还包括：Lance T.LeLoup，“Appropriations Politics in Congress：The House Ap‐propriations Committee and the Executive Agencies”，Public Budgeting＆Finance，Winter 1984，pp.78—98；D.Roderick Kiewiet and Mathew D.McCubbins，“Presidential Influence on Congressional Appropriations Decisions”，American Journal of Political Science，Vol.32，No.3（Aug.，1988），pp.713—736.

[65]D.Roderick Kiewiet and Mathew D.McCubbins，“Congressional Appropriations and the Electoral Connection”，The Journal of Politics，Vol.47，No.1（Feb.，1985），pp.59—82.

[66]John H.Aldrich and David W.Rhode，“The Republican Revolution and the House Appropriations Commit‐tee”，The Journal of Politics，Vol.62，No.1（Feb.，2000），pp.1—33.

[67]Bryan W.Marshall，Brandon C.Prins and David W.Rohde，“Fighting Fire With Water：Partisan Procedural Strategies and the Senate Appropriations Committee”，Congress and The Presidency，Vol.26，No.2（Fall.，1999），pp.113—132.同时讨论拨款过程中政党政治影响典型论文还包括：Eric Schickler and John Sides，“Intergenerational Warfare：The Senate Decentralizes Appropriations”，Legislative Studies Quarterly，Vol.25，No.4，（Nov.，2000），pp.551—575；Barry Bozeman，“The Effect of Economic and Partisan Change on Federal Appropriations”，The Western Political Quarterly，Vol.30，No.1（Mar.，1977），pp.112—124.

[68]E.Scott Adler“Constituency Characteristics and the‘Guardian’Model of Appropriations Subcommittees，1959—1998”，American Journal of Political Science，Vol.44，No.1（Jan.，2000），pp.104—114.

[69]James A.Thurber，“Congressional Budget Reform：Impact on the Appropriations Committees”，Public Budgeting＆Finance，Fall 1997，pp.62—73.

[70]John R.Gist，“‘Increment’and‘Base’in the Congressional Appropriations Process”，American Journal of Political Science，Vol.21，No.2（May.，1977），pp.341—352.其他涉及拨款政治的典型文献包括：Elias Huzar，“American Government and Politics：Congress and the Army：Appropriations”，The American Political Review，Vol.37，No.4（Aug.，1943），pp.661—676；Christopher Wlezien，“The Political Economy of Supplemental Appropria‐tions”，Legislative Studies Quarterly，Vol.18，No.1（Feb.，1993），pp.51—76；Dalmas H.Nelson，“The Omnibus Appropriations Act of 1950”，The Journal of Politics，Vol.15，No.2（May.，1953），pp.274—288；John R.Gist，“The Impact of Annual Authorizations on Military Appropriations in the U.S.Congress”，Legislative Studies Quar‐terly，Vol.6，No.3（Aug.，1981），pp.439—454；Elias Huzar，“Military Appropriations，1933—1942”，Military Af fairs，Vol.7，No.3（Autumn，1943），pp.141—150；Gerald Auten，Barry Bozeman and Robert Cline，“A Sequen‐tial Model of Congressional Appropriations”，American Journal of Political Science，Vol.28，No.3（Aug.，1984），pp.503—523.

[71]刘剑文：《民主视野下的财政法治》，北京：北京大学出版社，2006年版，第182页。

[72]同上书，第206—207页。

[73]周刚志：《论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前言》，北京：北京大学出版社，2005年版，第129页。

[74]《论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前言》，第129页。

[75]李炜光：《建立公共财政体制之理论探源》，《现代财经》，2001年第2期，第3—9页；井明：《民主财政论——公共财政本质的深层思考》，《财政研究》，2003年第1期，第20—22页；王怡：《立宪政体中的赋税问题》，《法学研究》，2004年第5期，第14—24页；张涛：《析纳税人的权利》，《涉外税务》，2004年第4期，第19—23页。

[76]张馨：《论政府预算的法治性》，《财经问题研究》，1998年第11期，第17—22页；尹中卿：《当代美国国会的财政监督程序》，《人大研究》，2002年第3期，第43—44页；唐皇凤：《美国预算管理过程与制度的分析》，《上海行政学院学报》，2002年第4期，第85—91页；张丽华：《西方国家财政预算审计纵览》，《理财杂志》，2004年第12期，第17—19页；马蔡琛：《政府预算管理中的“寻租”活动分析》，《财贸经济》，2004年第11期，第50—54页；李炜光：《宪政：现代税制之纲》，《现代财经》，2005年第1期，第3—13页。

[77]马骏、林慕华：《现代议会的预算修正权力》，《中国改革》，2007年第6期，第27—29页。

[78]徐虹：《从马克思的财政理论到西方财政政治学的兴起——议会财政权理论的历史性梳理》，《中国行政管理》，2008年第8期，第111—115页。

[79]徐虹：《财政掌权与财政民主——英美议会财政权的政治学分析》（中外政治制度专业博士论文），复旦大学，2006年。

[80]袁星侯：《中西政府预算比较研究》（财政学专业博士论文），厦门大学，2002年。

[81]王淑杰：《政府预算的立法监督模式研究》（财政学专业博士论文），中央财经大学，2008年。

[82]章伟：《预算、权力与民主：美国预算史中的权力结构变迁》（行政管理专业博士论文），复旦大学，2005年。

[83]相关著作如孙哲：《左右未来：美国国会的制度创新和决策行为》，上海：复旦大学出版社，2001年版；孙哲：《美国国会与中美关系：案例与分析》，北京：时事出版社，2004年版；孙哲：《崛起与扩张：美国政治与中美关系》，北京：法律出版社，2004年版；孙哲等：《美国国会研究Ⅰ》，上海：复旦大学出版社，2002年版；孙哲等：《美国国会研究Ⅱ》，上海：复旦大学出版社，2003年版；孙哲、李巍：《国会政治与美国对华经贸决策》，上海：上海人民出版社，2008年版；赵可金：《营造未来：美国国会游说的制度解读》，上海：复旦大学出版社，2005年版；信强：《“半自主”国会与台湾问题：美国国会外交行为模式》，上海：复旦大学出版社，2005年版；蒋晓燕、信强：《美国国会与美国对华安全决策》，北京：时事出版社，2005年版；倪峰：《国会与冷战后的美国安全政策》，北京：中国社会科学出版社，2004年版；周琪：《国会与美国外交政策》，上海：上海社会科学院出版社，2006年版；张光、刁大明主编：《美国国会研究手册（2007—2008）》，上海：复旦大学出版社，2008年版；等。

[84]蒋劲松：《美国国会史》，三亚：海南出版社，1992年版，第461页。

[85]与非：《美国国会》，北京：中国民主法制出版社，2001年版，第88—101页。

[86]谭融：《权力的分配与权力的角逐：美国分权体制研究》，天津：天津大学出版社，1994年版，第135—137页。

[87]《美国国会研究手册（2007—2008）》，第16—17页。

[88]赵可金：《美国学界对国会政治研究的范式转换》，《国际政治研究》，2008年第4期，第54—74页。

[89]罗伯特·K.殷：《案例研究方法的应用》（第二版），周海涛译，重庆：重庆出版社，2009年版，第9页。

[90]中共中央马恩列斯著作编译局编：《列宁选集》第4卷，北京：人民出版社，1995年版，第26页。

[91]James Mahoney、Celso M.Villegas：《历史分析与比较政治》，《浙江社会科学》，2008年第3期，第12—19页。

[92]刘圣中：《时间中的政治——历史制度主义的制度里似乎分析》，《甘肃行政学院学报》，2009年第2期，第108—116页。

[93]喻中：《从“法律—制度范式”到“行为—过程范式”——试论权力制约理论研究中的范式转换》，《中共中央党校学报》，2006年第2期，第83—86页。

[94]D.B.杜鲁门：《政府过程：政治利益与公共舆论》，陈尧译，天津：天津人民出版社，2005年版，中文译序，第9页。

[95]陈雷：《戴维·比克奈尔·杜鲁门：〈政府过程：政治利益与公共舆论〉》，《公共管理评论》，2007年第1期，总第六卷，第199—205页。

[96]戴维·比克奈尔·杜鲁门：《政府过程：政治利益与公共舆论》，陈尧译，中文译序，天津：天津人民出版社，2005年版，第11页。

[97]喻中：《从“法律—制度范式”到“行为—过程范式”——试论权力制约理论研究中的范式转换》，《中共中央党校学报》，2006年第2期。