第三节 预算外资金管理
一、预算外资金的含义及特点
预算外资金是指按国家财政制度规定不纳入政府预算的、允许地方财政部门和由预算拨款的行政事业单位自收自支的资金，是政府预算资金必要的补充。虽然预算外资金不纳入政府预算，但其性质与预算内资金一样，同属于国家的财政资金。它有规定的收入渠道、提取标准和使用范围，通常以政府收费的形式取得。
与预算内资金相比，预算外资金具有以下特点：
（1）自主性。预算外资金的自主性表现在各地方、各部门和各单位在政府规定的范围内实行自收自支、自提自用、自行管理的方式，对预算外资金具有充分自主的支配权和使用权，政府不能直接占有、直接支配或无偿平调。尽管如此，由于预算外资金的财政性，它必须接受政府宏观经济政策的指导，并为财经制度所制约。
（2）专用性。预算外资金一般都有专门用途，应该专款专用，这样才能保证这些项目的资金需要。这也是加强对预算外资金有效管理的必然要求。
（3）分散性。预算外资金属于非集中性资金，来源多，零星分散，有多种支出用途。政府不对这部分资金做统筹安排，由收费单位自行掌握使用。这一特点有利于调动各地方、各部门、各单位的积极性，大力开展增收节支，因时因地发展国民经济。
二、政府收费的含义及种类
在现代财政理论中，政府收费是指政府向居民提供特定服务或实施特定管理所收取的规费，以及政府对其提供公共产品和服务而直接向使用者或受益者收取的使用费。但通常政府收费的范围不止于此。从广义上讲，凡是以政府部门为主体的收费，都可以被称为政府收费。政府收费是政府财政收入的重要来源之一，同时又是一种特殊的价格形式，其实质是政府意志和权威的经济体现，它与税收收入和政府债务收入构成了政府收入的基本部分。
政府收费大致可分为以下几类：
（1）公共服务或公共产品的使用费。即政府部门因提供了某种公共产品或服务而直接向受益者收取的费用。
（2）特许权使用费。政府特许经营、使用政府资源和政府资产进行赢利性活动时收取的费用。
（3）按法律、法规进行登记、注册、颁发证照，收取的证照费和注册登记费，通常称为规费。
（4）在有的政府还包括由政府或政府委托机构，进行各种鉴定、评估活动收取的中介费用等。
三、政府收费的特征
1.政府收费的主体是政府行政机关及其授权单位。政府收费以行政权力为核心，具有行政强制性。提供劳务服务的企事业单位或者上述行政机关及其授权单位不是用政府名义行使管理职能，而是以民事主体身份从事法律允许的民事活动，其从事的民事活动（如咨询、培训、代理业务）所收取的费用不属于政府收费。
2.政府收费以政府行使管理职能并为部分居民带来直接利益为前提，但并不是国家行使所有社会管理职能后都采取收费形式，只有给一部分公民带来直接利益的部分社会管理职能行使后才可以收费。同时，政府机关和国有企业依据财产所有权或商品所有权获得的收入（如事业性收费）不属于政府收费。
3.政府收费的目的是为了部分补偿社会管理成本，是为了“以费促管”，不以赢利为根本目的。
4.政府收费的依据是税收的不可替代性。应用税收的项目，就应当通过立法征税而不用收费形式。由上述分析可知，政府收费仅限于为特定对象服务且费用不应由所有纳税人负担的审批费、登记费、证照工本费等管理性收费。
四、政府收费存在的依据
1.规范社会秩序，保障公众利益
政府作为社会的组织者和管理者，必须运用行政职权，许可某部分被管理者可以为某些行为，或限制另一部分被管理者不得为某些行为，以此来达到规范和维护社会秩序、保障公众利益和公共安全的目的。政府行政许可职能的行使一般采取许可证、执照证书、签证登记等形式，其间往往伴有收费行为。政府之所以收费，是因为被管理者获证后便意味着获得了行为权力和相应的经济利益。如各种许可证费、机动车辆驾驶证费、证书执照费、单簿费、护照签证费、企业登记费、商标注册费。通过颁发有关证照，行政主体便于区分有证人员和其他人员，加强管理。对于被管理者来讲，缴费获证后意味着自身某方面行为获得了政府的认可和保护，以及获取了相应的经济利益。
2.提供公共物品并调节其供求关系
公共物品因其在消费和收益上程度不同地存在非竞争性、不可分割性和非排他性，使之不能通过市场方式来提供。但也正是由于公共物品的这些特点，又使“免费搭车”成为可能，因此产生在公共产品消费上的“拥挤”现象。为了更好地提供和适度消费公共产品，政府可以采取收税和收费的方式。但与收税相比，收费的立项和标准具有较大的灵活性，能使政府通过收费弥补财力不足，发展公共产品；收费还具有调节公共产品需求、缓解“拥挤”之功能，使公共产品的消费调整到合理状态。
3.消除外部负效应
在现代社会，微观主体的行为会对外部环境产生正的或负的效应。由于“外部效应”损益的大小及范围难以确定，因此受“外部效应”影响者不可能因收益而向生产“外部正效应”者付费，也不可能因受害而向产生“外部负效应”者索赔。这必然造成环境的恶化。对此，由政府出面按社会治理外部效应所需的成本来核定收费，可以有效修正社会成本与微观成本的差距，使生产外部负效应者负担真实的活动成本，从而从利益机制上约束其产生的外部负效应，如排污费、交通违纪和事故处理费、各种罚没款等。这类惩罚性收费旨在修正微观成本与社会成本的差额，故其收费标准可按治理成本，即社会边际成本与微观边际成本之差来核定。
4.提高公共服务质量
公共服务与公共产品具有某些相似的特点，本应由政府提供。但是公共设施和公共服务完全依赖于政府拨款，往往造成公共设施和公共服务的供应不足和质量低劣。实行收费，可以使公共服务的供给不断增加，服务质量不断提高。另外与免费相比，对享用公共服务者收取一定的费用是一种公平的分摊成本的办法。如城市卫生费的收取，从财力上支持了环境卫生质量的提高，也体现了“谁收益，谁负担”的成本分摊原则。因此收费是一种普遍性的现象。
五、政府收费的主要类型
1.行政性收费
行政性收费是指政府机关及其授权单位（赋予了某些行政事务管理权如卫生防疫部门有权颁发卫生许可证）在行使政府管理职能中依法收取的费用，其实质是政府意志和权威的一种经济体现。行政性收费的主体是政府机关及其授权单位，即除政府行政、司法机关以及某些被授予行政管理职权的企事业单位外，任何单位都不得进行行政性收费。“授权单位”之所以被纳入行政性收费的主体范围，原因在于在我国现行体制条件下，某些企事业单位被授予了某些行政事务的管理权，例如，卫生防疫部门虽为事业单位，但根据我国《食品卫生法》的规定，负有监督食品营业、颁发食品营业卫生许可证的行政职权；又如，劳动服务公司属于企业性单位，但在某些地方，又具有一定的行政管理职能，可向所属单位和用工单位收取管理费，从而使该项收费成为行政性收费。因此，这类被授予行政管理权的企事业单位，在行使其行政管理职权时收取的费用也属于行政性收费。当然，当上述行政机关及授权单位，如果仅以民事主体的身份，从事法律允许的民事活动（如咨询、代理）所收取的费用，则不属于行政性收费，而是下面所要讨论的事业性收费，这里的行政性收费的主体仅限于政府行政机关。
行政性收费的实质是政府意志和权威的经济体现，而政府的意志和权威又集中通过有关的法律、法规表现出来。因此，行政性收费必须以拥有立法权的省级人大（或人大常委会）所颁布的各种法律，或省级以上人民政府颁布的各种行政法规为收费依据；同时，由于行政性收费主体与收费对象分别处于管理者和被管理者的不同地位，极易造成收费主体的多收乱收。通过依法收费，既体现和维护了政府的意志和权威，又有利于规范和约束收费行为。因此，行政性收费具有一定的强制性和稳定性。
行政性收费是收费主体在行使行政管理职能中依法产生的，收费的目的是为了实现政府的行政管理，这就决定了行政性收费主体与收费对象之间通过收费与缴费联结起来的关系，主要是管理与被管理的行政关系，而不是等价交换的经济关系。因此，对于收费主体来说，有效地实行行政管理职能是首要任务，收费是为实现行政管理目标服务的，而不是为了通过收费来补偿收费主体行使行政管理所耗费的管理成本，这种补偿只居于次要地位。例如，行政机关经审核后向申请者颁发企业经营许可证、土地使用证等有关证照时收取一定的费用，赋予收费对象一定的权力，使之能凭此权力从事有关的生产经营活动，从而获得更多的收益，这时收费主体的主要任务在于，确定其收费对象是否符合发证的资格，决定是否给予其从事某种活动的权利，可以得到更大的收益。如果单单从他们对证照的需求价格而言，是远远大于其供给价格的，甚至可以以所获的收益为上限。在这一管理过程中，收费主体收取的证照费用与收费对象的需求价格显然是不对称的，反映出两者之间的非等价关系。行政性收费的这种不等价的特性，使其具有一定的调节社会经济、进行国民收入再分配的功能。
2.管理性收费
管理性收费以经济调节为手段，履行收费主体的行政管理职能为目的，是一种“以费促管”型的收费。根据管理目标的不同，管理性收费可细分为：
（1）证照性收费。这是指行政主体在管理活动中，为甄别、界定、认证、许可被管理人的某方面事实、行为或身份特征，而通过颁发证照形式所收取的费用，如各种许可证费、证书执照费、登记注册费。这类收费能否立项，取决于证照是否为达成管理目的必不可少的手段，如能通过其他管理形式达到这一管理目的，则不应发证收费。
（2）规范性收费。这是指行政主体为统一规范社会经济运行的某方面秩序，而统一印刷、制作各种发票、单据、表格、账簿等所收取的费用。此类收费立项的依据应是出于社会统一规范的目的，以及财政无此项专项拨款，收费标准也应严格控制在印刷工本之内。
（3）惯例性收费。这是指行政主体参照国际惯例或对等原则向公民、法人所收取的费用，如护照、签证、海关报单等涉外活动，以及企业登记、商标注册等重大工商业活动的收费。此类收费的立项及标准一般参照国际惯例或对等原则而定，旨在体现政府的主权和尊严，并不与其管理费用支出的大小挂钩。
（4）调节性收费。这是指行政主体运用行政权力再次调节国民收入分配所收取的费用，如个体工商户管理费、文艺演出管理费等。此类收费具有强烈的“二税性”和针对性，其立项应充分考虑收费对象的承受能力，收费标准主要根据收费对象的收益大小及调节力度来确定，而不一定与管理成本相关。
（5）界定性收费。这是指行政主体为界定公民、法人的合法权益及各种公共资源产权所收取的费用，如各类仲裁费、土地管理费、无线电频率占用费等。界定性收费的立项依据和收费标准应该从有利于维护人们的合法权益、保证资源再生产出发，按放弃或损失该利益或资源的机会成本来核定收费。
（6）惩罚性收费。这是指行政主体运用经济手段消除“负外部效应”、制止某些有害社会的行为而收取的费用，如排污费，各种罚没款等。此类收费旨在调整私人成本与社会成本的差距，故其收费标准在理论上可按治理成本及社会边际成本与私人边际成本之差来核定。
3.财政性收费
财政性收费以行政干预为手段，以弥补政府财力为目的，是以权取利的收费，即以行政干预为手段以达成调节经济的目的。根据现行情况，财政性收费可分为补偿性收费和集资性收费两大类。
（1）补偿性收费。补偿性收费是收费主体为弥补行政经费的不足，经批准以管理费、手续费等形式向被管理者收取的费用，如劳动用工管理费、公路运输管理费、集贸市场管理费等。这类收费单位虽然也提供了管理性劳动，但与管理性收费相比，其劳动更属于本职性和一般性的行政管理。之所以被准许收费，是因为管理支出目前还不能通过政府财政得到必要的足额补偿，只能通过一定的收费来以收抵支、以费养人。这种做法是与行政性收费的本质和功能相违背的，应随着政府财政状况的好转而逐步取消。当前，这类收费的立项应严格控制，要以财政确无拨款或极少拨款、收费主体与收费对象间有较固定而正常的管理关系为依据，其收费标准应根据财政拨款缺口的大小而定。
（2）集资性收费。集资性收费是指政府通过集资方式兴办某项事业而向社会或特定收益对象所收取的费用，如公路养路费、机场建设费及各种基金、附加等。这类收费往往是针对一些特定事业或项目设置的，这些事业或项目对于整个社会的发展具有重要作用，但由于政府财力不足，于是经批准，通过收费方式来集资解决。如果是为兴建某一事业或工程特设的短期性收费项目，可逐步演化为附加税或新税种，如原来的城市维护费已由城市维护税取而代之，教育附加费演变为教育基金而成为教育附加税，公路养路费则成为新的燃油税的组成部分。
行政性收费急剧膨胀的深层次原因是行政机构的过度膨胀。解决办法是深化政治体制改革，精简机构；行政经费必须由财政来提供，割断收费与单位利益之间的联系。
4.事业性收费
事业性收费是指非盈利的政府事业单位及其类似机构在社会公共服务中，依照有关政策规定收取的费用，其实质是对服务性劳动的部分补偿。事业性收费主体在向社会提供的服务中以非营利为目的，这是事业性收费的一个重要特征。事业性收费之所以被规定为“非营利”，主要是因为收费主体不同程度地享受了政府财政的支持，因此收费部分只能以补其不足为限，对本部门的经费支出进行部分补偿。事业性收费的主体主要指政府财政予以全额拨款或差额拨款从事事业性服务的国有事业单位，如公立学校、医院、图书馆、博物馆、文化团体等，也包括所有以民事主体身份进行非盈利的社会公共服务和收费的机关及企业单位。另外在体制改革过程中我国许多行政机关通过下放服务部门或直接开展服务业务的方式，如提供信息咨询、开放使用设施向社会提供服务，相应收取一定的费用。在这一类服务活动中，行政机关以服务者的姿态出现，以民事主体的身份从事民事活动，其服务收费一般不以赢利为目的，因此不能简单地根据其是行政机关而划为行政性收费，而应视为事业性收费主体。由此可见，不论政府机关或企业单位，只要它们是以民事主体身份进行非营利的社会公共服务和收费，均可作为事业性收费的主体。
事业性收费涉及政府的政治、经济、文化教育等各个方面，直接关系到人民群众的切身利益和身心健康，其制定依据具有强烈的政策性，如为了实行九年制义务教育，政府规定对中小学生免收学费。但另一方面，即使是非赢利的政府事业单位及类似机构在提供服务性劳动时，也必须考虑价值的补偿，否则就不愿提供或不愿多提供某项公共服务；而收费对象在接受服务时，也同样会将费用支出与所获收益进行比较，从中选择相对有利的服务主体。因此按照政府有关政策的规定，对这类公益性的服务，允许提供者收取一定的费用。由此，事业性收费主体与收费对象之间通过收费与缴费形式联结起来的关系，是一种服务与被服务的平等经济关系，在这一点上，事业性收费与行政性收费明显不同。相应地，事业性收费主体也就具有公共性和企业性的双重属性。在制定事业性收费的标准时，除了政策性因素外，还要考虑到经济的补偿，做到收费的补偿性和政策性的良好结合。当两者发生矛盾时，则必须坚持补偿性服从政策性的原则。事业性收费主体的双重属性使得其行为既有利于一般性的企业活动，又有利于一般性的政府活动。在事业服务中，既要服从政府规定，又要讲求效益，这种双重属性成为事业性收费标准的重要前提。
与事业性收费主体的双重属性相适应，事业性收费主体向收费对象提供的各种事业服务同样具有双重属性：一方面，它作为一般的服务，具有商业性；另一方面，它作为特殊服务，又具有公益性。事业服务的公益性是理解事业性收费的关键。政府举办各项事业，在于维持社会的存在和再生产的正常运转，因此必须以社会为单位，由社会来集中实施某些社会共同事务或社会公共服务，这种服务具有以下三个特点：只有社会出面组织实施才能实现；私人部门或企业部门不愿干而又为社会存在和发展所必需；只有以社会为主体来实施才能有效地协调全体社会成员的利益。
事业服务的商业性，要求事业服务应遵循价值规律，讲求经济核算和等价交换；事业服务的公益性，则要求事业服务应服从公共利益，不能追求完全的等价交换。国有事业单位的这一矛盾是通过财政全额或差额拨款方式得以解决的。
（1）补偿性收费。补偿性收费是指以补偿服务成本为基本要求的事业性收费。这类收费在确定立项依据和收费标准时侧重于补偿因素，大体根据服务成本的高低来核定收费标准，政策性要求则是通过个别开支项目不计或少计成本来实现的。属于补偿性收费的项目，或是涉及面较小、关系国计民生不大的项目；或是收费对象有较多选择余地、具有竞争机制约束的项目；或是收费对象虽无选择，但通过缴费可以获得社会的确认和许可，从而能获得更多经济效益的项目，如咨询费、培训费、代理费等。
（2）公益性收费。公益性收费是指在考虑补偿因素的同时适当兼顾政策因素的事业性收费。这类收费在审定立项依据时既要考虑服务成本，又要兼顾政策因素，收费标准一般可按略低于服务成本的原则，即收费对象负担大头，政府负担小头。属于公益性收费的项目一般为政府兴办的社会公益事业单位，如普通高中及大学学费、公园景点门票、环卫收费、防疫检疫收费等。通过收费标准略低于服务成本，体现其公益性质，服务成本中收费不足的部分，则通过财政拨款来弥补。
（3）福利性收费。福利性收费是指在主要考虑政策因素的同时适当考虑补偿因素的事业性收费。这类收费在审定立项依据和收费标准时，侧重于政策约束，适当兼顾服务成本的补偿，按照政府负担大头、收费对象负担小头的原则进行核定。属于福利性收费的项目一般为政府兴办的社会福利事业单位及政府政策规定的低收费项目，如公费医疗收费、计划生育收费、义务教育收费、师范教育收费等，有些项目甚至免费（如小学、初中、师范院校的学费），或在某些“老、少、边、穷”地区免费（如预防接种费），以体现政府的福利政策。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
