针对我国城市管理要从经验性向科学性转化提升的实际需要,要在可持续发展与新公共管理整合的层面上,形成比较系统化的城市治理模式,以便为我国城市管理的理论和实践提供有启发、科学化的概念框架和分析模式。[19]在城市可持续发展过程中应强调多目标整合发展、参与式治理、企业化政府、公共战略管理等四个基本理念,这些基本理念可以成为新的城市管理模式研究不断深化的基础。
城市治理理论源自20世纪80年代以来西方城市发展中出现的一股潮流,一些学者认为对国内城市治理的研究尚处于初级阶段。[20]其中有些学者认为“城市治理无非是治理理论在城市公共领域的运用”。近年来,越来越多的学者对城市治理进行了深入研究。归纳学者的观点可以发现,对于中国城市治理兴起背景的研究主要从以下两个方面展开:一个方面是治理理论对于城市公共领域的影响;另一个方面是当前中国急速城市化的过程中,城市发展面临诸如城管与小贩冲突、黑车、环境恶化等挑战,需要新的理论的支撑以求解决之道。城市治理不仅仅指政府单方面的管理,而是需要来自市场与社会协助和参与下的共同治理。因此从城市管理模式到城市治理模式是城市发展的必然选择。[21]
不同学者对城市治理的内涵有着不同的见解:①城市治理是城市政府与其他利益相关者根据城市引导和规范的要求,通过监督、调研、稽查和市民反映发现的经济、社会、环境方面的无序现象和各种矛盾,采取经济的、行政的、法律的手段和方法进行以有序化为目标的整治、矫正、调理的综合性经常性管理职能。[22]②城市治理就是指城市中各公共机构、私人机构与市民管理其共同事务的诸多方式的总和。[23]③城市治理是指城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络,在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制,在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程。[24]④城市治理是城市各治理主体对城市公共事业进行管理的过程,其目的在于有效地解决城市公共问题,维护公共利益。[25]⑤城市治理是一种特定地域空间治理的概念,是指依靠城市政府、企业、民间组织以及市民的合力,共同形成城市重大决策和发展战略的过程。现代城市治理就是在现代市场经济架构中,城市政府和市民社会在城市发展和管理中共同决策的过程。[26]⑥对城市治理的理解包括四个方面:城市治理的政府说、城市治理的超越政府说、城市治理的结构说和城市治理的公共管理说。[27]
综合上述各种见解可以确定,治理理论的基点在于强调治理主体多元化、治理形式合作化、治理过程协商化,构建一种由各种利益相关者共同参与、相互协商的模式。城市管理与社会各方面的利益息息相关,涉及多方利益主体的相互博弈,更加迫切地要求从管理理念转向治理理念,不断提升城市治理的科学性和有效性,从而达到城市运行的规范有序及城市发展的可持续。
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