利用金融促进社会和经济更好地发展

利用金融促进社会和经济更好地发展

方星海　上海市金融服务办公室主任

首先欢迎各个金融办、金融局的领导来参加陆家嘴论坛，也欢迎各位听众来参加这个论坛。我们出这么一个题目，其实是因为“十二五”规划中有这么专门的一条，要完善地方政府金融管理体制。请牛主任来，作为中央监管部门的代表，非常有必要。为什么呢？因为要谈地方金融管理体制离不开中央，所以要在中央的视角下谈地方政府金融管理体制的完善。我主要谈两点。怎么样利用金融促进社会和经济更好地发展，这方面的作用在我们国家应该大大加强，这是第一个想谈的。第二点想谈的就是金融的一些管理职能，在中央政府和地方政府之间怎么配置。

方星海演讲

第一点，道理很简单，中国的省、市都很大，经济总量在全世界排到前几位了，是一个大国。省市规模是非常大的，省市经济范围很大，在这样一个大的经济范围中，金融在促进社会经济发展当中的作用越来越大，现在还远远没有发挥出来。

比如说农业保险，今天下午韩正市长跟吴定富主席座谈，他介绍了一个情况。现在蔬菜价格波动很大，上海有一个蔬菜价格保险，既保护了菜农种菜的积极性，同时又没有伤及普通市民的利益，没有偏离市场正常价格太远。这么一个创新，市领导觉得很好，之前只补给菜农，花很多钱还达不到效果。现在用这个保险，既达到了效果，大家也都觉得很好，为保险公司提供了业务，菜农也受到了保障，市民也开心。在这方面可做的事情非常多。

融资体制的设置、设计，包括怎样利用财政资金，促使我们金融机构更多向中小企业贷款，更多把一些贷款能够带到民生的建设上来，这方面的话题都非常多，可发挥作用，现在远远还没有发挥出来。刚才周主任专门谈到，现在经济发展那么快，金融的盈利那么多，这个行业那么好，怎么可以不做这个产业呢？这也是中国的一个特殊情况，因为现在经济在高速发展过程当中，金融发展速度比GDP增长还要快，所以收益相对来说比较高。省市一级政府在这方面应该作一些有意识的投资，这样会对本地经济发展带来更好的效果。

我们国家这么大，省市一级的政府利用金融促进经济发展的作用还非常大，这个作用怎么发挥出来，各个省市都有金融办、金融局，我感到这方面各个金融办、金融局的编制、力量还有待进一步加强。上海金融办可能是全国比较大的金融办，加上金融工委有编制100多人，但是我们还是感到不足。包括江苏这些经济大省，还面临着人手比较缺的状况。

第二点，地方跟中央的一些管理权限怎么划分。我是最后一个发言，有一个好处，充分听到了他们讲的观点；也有一个问题，他们都讲了我没有好讲的，但还是好处多，听了他们的观点受到很多的启发。金融为什么要监管？本质上大概有两个原因，一个就是很多金融领域都有很高的杠杆性，刚才牛主任谈到，比如说担保几倍的杠杆率，银行的杠杆率更高一点，保险公司也是很高的杠杆率，保险公司的资本金是10亿，但是对外承保的责任可能是300亿。有杠杆就容易导致系统性的风险。牛主任谈到全国有5 000多家融资性担保公司，7—8倍的杠杆率，哪怕每家公司很小，可是这么多公司加起来，那个杠杆效应也很厉害。如没有一定的监管，这么多公司同时出事的话，或者一大批公司出事的话，就有系统性的金融风险了。因为有杠杆，所以导致监管。

还有一个原因，我听下来一直在想，有些金融机构其实是没有杠杆，但是我们也在监管它。比如说共同基金，一般性的基金管理公司，它没有杠杆，也不借钱，募集的资金就做投资，也不能融资。为什么对基金管理公司也要监管呢？因为牵涉到千千万万普通老百姓的利益，而且是比较大的利益，担心资金募集起来以后不好好投资，携款潜逃，伤害了大多数人的利益。

总之，有两个原因导致监管。要监管，地方政府和中央政府职责怎么分担。前面几位发言人都谈到了，丁主任谈到风险处置的问题，好像有一些机构是要监管的，但是管是在管，出了事地方政府来买单。我本人也经历过一些这样的事，比如说证券公司，2004年、2005年大量倒掉了，股民保证金都买单了，地方政府也买10％的单。还有一类叫作机构名义个人债，账户是一个机构开的，其实钱是从个人那边来的，这方面的买单，全是地方政府承担了。这是我们的好处，也是一个坏处，就是中央政府下一个命令，这个事地方政府管，就只能管。其实这个问题的产生好像是中央管理部门没有管好，才产生的问题。

如果说一家担保公司，很明确，出了事地方承担，大部分的职能在地方，这就好了。如果说监管主要的责任在中央部门，出了事中央部门承担，我相信如果某一家大型银行倒掉的话，可能由中央政府来弥补，不可能让地方政府来出钱吧，这就清楚起来了。另外丁主任说到一刀切的事，聂副主任谈到风险与发展的关系，地方政府要发展，中央部门大概比较注重风险的，就一刀切了，也是切得比较厉害的，中央政府比较高兴。中国地方比较大，如果一刀切的话，各个地方发展的平衡关系就被打乱了，不可能符合所有的地方。地方是不是要有一些沟通，中央为主、地方为辅的沟通。

最后一点，中央和地方的关系的处置。监管要有标准，监管要有规则，但是有一些标准各地可以有所不同。为什么规则要中央来定呢？因为规则的制定上面需要有比较高的专业水平，比较广的视野，这个任务中央来承担是最好的，具体的一些标准由地方来制定，一会还可以讨论具体的案例。这么看，在处理中央和地方的管理权限上，最好的一个典范就是牛主任管的融资性担保领域。规则是中央定的，标准地方来定，风险地方承担，牛主任这里就是经常召开一些会议，各地的人围在他的周围，谈一些自己的心得体会，然后再根据心得体会把规则制定出来，这是非常好的方式。

现场听众提问：

谢谢燕青，各位领导，各位嘉宾，大家晚上好。去年的陆家嘴论坛在屠光绍副市长和方主任的创新领导下提出了QFLP的概念，非常棒，他们很有远见和前瞻性。中央在今年1月批下这个，上海是一个先行先试的点，这个对我们有极大的帮助和提升，也是要完善上海成为“两个中心”很棒的、标志性的里程碑。我想请教广东、浙江、江苏3位领导，3个省有没有这样的一个想法，也能够推动QFLP，因为三个省都极其富裕，而且非常有民间的资金。如果能够有这样的QFLP的话，大概的进程会是什么样的？

周高雄回答：

2010年8月份随我们省长到台湾，带了一个金融团，30多人，与台湾金融方面探讨一下金融合作的问题，现在的合作情况是严重滞后于经济合作。台湾的企业在广东大概有3万多家，但是能够算得上的金融机构只有一家，其他的还是代表处。你刚才讲的那个，上海做出来了，我们也跟着学。开展金融合作，我们广东是有便利的，我们和香港、澳门的合作已经得到了支持。我们也想和台湾有金融合作，但是这个取决于台湾方面的态度和行动。

丁敏哲回答：

我和周主任差不多，我们2010年6月份，省长带了几百人到台湾，也在那里开展了全面合作的论坛，媒体对我们帮助非常多。去年11月份，受到我们省长的邀请，你们有金融界70多人的一个团，在浙江搞了一个大的活动，现在有一些政策还没有完全对接，但是从私募股权这方面的交流已经很多了。

另外我们非常看中台湾的兴柜市场，兴柜市场确实可以到大陆来。台湾有2 300万人口，在兴柜市场上市的已经900多家企业，而且源源不断向主板输送。当然上海是证券交易市场的中心，下一步发展区域性场外市场的交易，非常有必要。现在有许多东西，我们可以学习台湾、借鉴台湾。前段时间我们也在合作，跟台湾的交流，实际上亲如一家，非常容易，语言沟通、理念都一致。我们非常愿意跟你们开展合作。

聂振平回答：

江苏和台湾的经贸合作是非常多的，江苏的书记是第一个带团到台湾的。QFLP这一块不在我们金融办管理，是发改委管这一块工作，据我目前知道还没有开展这方面的业务。

现场听众提问：

我是从台湾高雄来的，我请教几个问题。第一个就是完善地方政府金融管理体制，我觉得应该是金融服务与监管比较好一点，我们现在基本上是金融工作、金融服务办公室，我讲一下这中间有差异，因为我是台湾学者。第二个刚刚方主任提到基金，基金为什么高度管理，金融为什么高度监管？金融有中央相当大的背书，又有很大的不确定性，所以是高度监管的行业。基金不是自己的钱，而是向社会募集来的，所以政府要高度监管，我想做这样的补充。我现在想请教的问题：今天为什么没有地方的监管单位来？比如说上海银监局或者说广东银监局，今天看到这个题目一直都很期待，地方层级的监管和服务之间的互动是怎样的？

杨燕青：

我觉得各位领导可以回应一下这个问题，在你们的经验中，在地方金融服务的经验中，“一行三局”的相互协调、相互分工，会不会有一些问题存在，未来可能发展的方向怎么样。刚才我们周主任构架了一个整个中国的金融监管大的框架，有一个类似于金融稳定委员会的大的框架，下面有“一行三会”的架构，如果跟这个架构相对应，地方上也应有一些新的不同的安排。先从周主任开始，然后也请各位金融办主任，各位领导，做一个回应，就是金融监管服务，到了地方的架构怎么搭才是最完善的结构，目前这个结构有没有问题？

周高雄回答：

目前这个结构的确有漏洞，所以我们地方政府的金融局、金融办做一些补漏的工作。也就是说要把金融产业做起来，但是这个产业谁去做，“一行三局”没有义务给中央考虑这件事，只有地方政府考虑这个事。产业怎么激励、怎么布局，也不会中央拿钱，是地方政府拿钱，地方政府出政策。“十一五”规划谁做，“十二五”规划谁做，一、二、三级分开做四块，但是要加起来，符合我省的要求，要跟经济发展相适应，这个又要有人做。第三个就是咱们金融市场的协调问题。广东是三个市场共同繁荣，现在没有大的问题。有问题的时候，比如说我们有一个大的上市公司，出现了问题，如果组织不好，马上就传导到其他的市场，谁来处置？地方政府处置。这个处置还是立体的，不是一家处理的。这就是金融生态的环境。金融就是讲信用，信用就是支持，没有信用就是越大越危险，所以金融生态一定是地方政府来做，也不是中央能做的。还有不利金融生态发展的坏苗头，这种杂草还是要地方去拔的。所以这些事不是说“一行三会”不能做，主要是没有这个义务，做的就是条条监管。所以我们地方政府有这个职能，就把这个补了一下。

地方政府跟“一行三会”做的我们不做，“一行三局”想做的，我们带领他们一块做。大家都想做的，我们带头去做，这样相处起来还是比较和睦的。中央问下来我们就是四家一块想办法把它完成了。他们就拿去到上面去汇报，功劳是他们的，问题是我的。

丁敏哲回答：

我再补充一下，实际上他们不做的事情，地方也做。比如说民间融资、非法集资，现在国家层面说如浙江只有金融办能够承担这个重任，这个都是难事、急事，而且要动用一些公检法的手段和工具，只有地方来做。所以他们不愿意做、不能做，也只有地方政府来做。我补充一句，他们基本上属于参与的地位，甚至有些都不参与。

杨燕青提问：

可不可以先请牛主任对浙江的案例进行一下点评，您觉得这个状况正常吗？

牛成立回答：

我在新疆和黑龙江都当过局长，“一行三会”都是垂直的，像上海局的局长都是直接派过来，包括我基本上配合是相当好的。不是说银监局不敢，法定职责之内的事，依法履行自己的监管职责，出了问题是要问责的，这个非法集资，我们专门有一个是属于法定之外的国务院交代事项，因为这个涉及到维护稳定，属于一个非法行为，银监会设在那里，主要是起一个认定，认定是不是非法集资，如果是，OK，公检法力量，该抓人抓人。这是法定职责内的，由银监局负责。

金融办先开始就是金融服务办公室，当时主要是沟通、协调，和“一行三会”协调，这也是地方政府重视金融工作的体现。现在慢慢有一些监管职责过来的，比如说融资担保、小额贷款，包括一些产业基金过来，金融监管体制提出来，我总觉得融资担保这一块，金融办管的风险还是比较乐观的。但是有的地方政府也不一定，这里面有一个很大的问题，大家可以思考，这里面有一个需求方的问题，有点利益冲突。比如说中小企业局管融资担保，融资担保又主要是为中小企业撬动资金的，所以中小企业局的目标是要让中小企业得到越来越多的资金，所以就鼓励担保公司到银行去，所以不是放大10倍，他说放大100倍才好。在这里面的时候，作为需求方，利益和风险容易出一些矛盾。

王红回答：

我补充一下，我们北京市和北京市“一部三局”的工作经验。一个是在市政府作出重大决策的时候，我们“一部三局”都是列席政府的常务会，直接参与决策。如果是地方政府组织的非常清晰的重大产业项目，只要有社会融资任务，金融局当然是成员单位，这样就有利于金融监管政策和地方的金融发展进行很好的有机融合。

另外北京市金融工作局和“一部三局”建立了两个机制非常好，一个是风险排查机制，有一些相关单位加入，包括区县的金融办。我们做这个主要是共同评价本地区、本月风险情况，然后我们出具报告，报给市政府，同时我们资源共享。另外，我们还有整个北京地区的金融市场例行报告，除了“一部三局”专业报告之外，北京市金融局有一个综合性的报告。这里面把所有监管部门监管的业务，还有我们的业务，包括我们关注到的业务都综合到这个报告里面，还有阅读报告，有更重要的大报告，这样有利于社会面的信息和政府的决策很好地衔接。

还有一点，比如说北京市政府推动保障房建设，推动城乡一体化建设、重点村改造过程当中，我们和“一部三局”共同设计融资模式，也就是说在我们设计服务产品的时候，已经把监管的原则、把具体对项目的直接要求，设定在我们的产品里面。所以在这个过程中我们得到了“一部三局”最有效、最直接的服务，而且“一部三局”都可以立足于北京的实际情况，及时跟“一行三会”沟通。

杨燕青提问：

有可能从监管机构出来的领导，基本上都可以和“一行三局”合作得很好，有没有不是从“一行三局”出来的？方主任说说。

方星海回答：

我也在证监局干过。地方政府和“一行三局”，其实反映了国家宏观监管构架的设计，地方的保监局、银监局是执行中央的保监会、银监会的命令，他们干什么事，什么干什么不干都是听上面的。所以在省市政府和中央部门之间，如果在监管体制上没有漏洞的话，就不会有问题。我们在实际工作中还是配合得非常好。

但是我们有时在工作中也碰到什么情况呢？有些事情中央某些部门很想管，我们觉得没必要管，但是他挺想管的，这些事情也有。具体的例子就是现在很多地方都在发展私募，第一件事我刚才分析了，它没有杠杆，也不去融资，然后也不牵涉到广大的普通民众利益，因为是私募，而且规定不能超过50个人，投资人不能超过50个。我们上海每份募集的钱不能少于500万，他们应该能够保护自己的利益。这个行业按照道理没必要去监管的。但是有些挺想管，这种情况也有。理由就是，有些地方发生了非法集资的现象，就出问题了。刚才提到非法吸收存款，不能吸收存款，他吸收了。这些其实是违法性质，包括募资超过50个人，还有小贷公司非法吸收存款，非法这个事情谁来管都会出事。银监会管可以杜绝非法集资，也不见得。银行就是银监会管的，非法集资外面还是很多的。这个事情处理就是公安局处理了，该抓就抓，违法的抓起来。共同基金还是要管，因为牵涉到这么多人。

聂振平回答：

从江苏的情况来看，我们跟其他几个省金融办的工作不一样。“一行三局”管的事情，我们不去管。第二，实际上我们跟“一行三局”沟通非常好，在省“一行三局”，我们跟他们沟通都可以得到很好的解决。如果说矛盾比较多的，从“一行三会”定一些规则，跟省里面的想法、一些思路，会有一些冲突。从我们省里面的领导来说，搞清楚这个事情是上面定的就好，我们一起去做上面的工作，能不能做下来，难度比较大。

现场听众提问：

我是彭博社的一个记者。今年有很多关于政府的融资平台发债券，但是有的人说他们融的资产不是特别好，比如说融的土地，或者说是地的质量不是特别好。我想问一下你怎么看发债的办法，是一个好事情吗？或者风险会上升吗？

丁敏哲回答：

谢谢你关注浙江，2010年吴晓灵组织座谈的时候也是我回答的，她说浙江的融资平台风险到底是大还是不大？2010年那个时候我刚好做了一个融资性平台的调研，调研结果和国务院组织审计署来审计的口径是一样的。浙江整个负债在全国是比较少的，大概3 000多个亿。每年浙江的财政收入，整个加起来上万亿的承受能力，这点负债没有什么太大的问题，可能是负债比较轻的省之一。浙江在这方面的管理原先就有规定，非常审慎，负债率、还贷率，整个文件都有限制。所以浙江政府在这方面是比较审慎的。

牛成立回答：

这是一个财政的问题，地方债的问题，我们说了也没用。但是所谓融资平台，刚才主任讲的，实际上融资平台形成的债务，形成地方的债务，这个风险必须要关注，这就相当于地方政府的主权债，露出来反而好，藏在那里不定哪天就出问题。全国的数很大，这个数据地方政府如果说不清，可能会有很大的问题。

方星海回答：

融资性平台发债无所谓，就像一个企业该发就发。如果不让地方政府发债，它可以通过各种各样的平台去借钱，反而弄得不清楚，效率反而差，那还不如允许一个地方政府来发债。从不明确的情况到明确的条件下，请评级公司来监管，可能效率更高一点，这可能也是一个观点。其实中国也避免不了地方政府发债，实际运作中有自己的财政收支，自己的责任，也有自己的信誉，所以，地方政府发债其实是可以试点的。

杨燕青总结：

时间已经到了，我作一个简短的小结，如果大家还有更多的问题，可以会后跟各位嘉宾讨论。

今天讨论地方政府金融管理体制，去年在这个情况下讨论更多的是地方政府的融资平台，今天也触及到了这个话题，但是已经涉及到市政债的角度。我们花大量的时间讨论地方金融办开始承担的金融监管的职能，比如说开始监管融资担保，可能会监管、并且推动PE和VC，还有小额贷款。所有的地方金融办开始监管小额金融机构了，这意味着什么呢？意味着目前“一行三会”的分业监管的格局，面临比较大的挑战和困难。如果他们都监管好了，就不需要金融办来监管一些金融机构。但是需要地方的金融办来监管金融机构，说明我们整个大的金融监管架构出了问题。

我可以做一个预言，如果我们地方金融办的监管职能在未来5年越来越大了、越来越重要了，说明我们监管体系的问题越来越严重了。如果说金融办的监管职责越来越轻了，说明中国金融监管环境越来越好了，我们各位金融办的大员们，可能你们身上的担子就轻了，所以我们期待着整个金融监管体系可以更好，我们金融办可以监管的范围更小。

好的，感谢诸位嘉宾的讨论，感谢方主任最后的评语，也感谢大家的参与，希望明年有机会再见。