继续深化和推进财政改革促进全区经济和社会协调发展

江苏省淮安市楚州区财政局　刘光辉　张银发　朱延东

“十一五”时期，在楚州区委、区政府的正确领导下，在上级财政部门的大力指导下，财政部门广大干部职工努力克服世界金融危机和国家宏观调控带来的不利影响，深入学习实践科学发展观，认真履行财政职能，继续深化和推进财政改革，健全公共财政体制，支持和促进全区经济和社会协调发展，较为出色地完成了财政各项工作任务，为“十一五”时期财政工作划上了一个圆满的句号。

一、“十一五”时期财政主要工作回顾

1.财政收入持续高速增长，财政实力明显增强

“十一五”期间，在全区经济快速发展的基础上，财政收入持续高速增长。2010年，财政总收入突破40亿元，达到41.5亿元，比上年年增长61.76%。一般预算收入达11.9亿元，比上年增长42.95%。其中，乡镇财政总收入突破6亿元，达6.54亿元，比上年增长40.87%，一般预算收入3.19亿元，比上年增长48%。至2010年，全区26个乡镇财政总收入全部达到1000万元以上，其中：淮城镇财政总收入超1亿元、范集镇、城东乡、施河镇财政总收入超5000万元。“十一五”期间，财政总收入累计达92.33亿元，年均增长61.66%；一般预算收入33.34亿元，年均增长41.2%，其中：地方税收收入年平均增长39.4%。财政收入在全省县（市、区）排名中，由2008年的第48位，跃居目前第42位。2009年度楚州区财政局被淮安市财政局授予“财政收入上台阶先进县（区）一等奖”称号。

“十一五”期间，财政部门在收费项目减少166项（占总收费项目46.33%）和收费标准大幅度调减的不利情况下，紧围绕“应收尽收”指导思想，制订和完善3个征管制度，更好的调动了部门或单位征收积极性，五年完成非税收入21.64亿元，年均增长8.1%。“十一五”期间，财政部门紧抓契税和耕地占用税（简称“两税”）征管工作，全区两税收入由2005年的1488万元增加到2010年的18000万元，年均增长77%。其中，契税收入由1330万元增加到13500万元，增长了10倍多，年均增长58.96%；耕地占用税收入由158万元增加到4500万元，增长了近30倍，年均增长95.39%。非税收入和两税的规范征管，为促进楚州区财政收入增长，推动地方经济社会发展做出了应有的贡献。

在财政收入大幅增加的基础上，财力相应增长，财政实力明显增强，财政支出规模不断扩大。2010年全区财政支出达42亿元，比上年增长36.9%。“十一五”期间全区财政支出划111.33亿元，年均递增44.1%。

五年间，财政收入大幅增长，是在受2008年国际金融危机和2009年增值税抵扣等诸多减收因素影响下取得的，确实来之不易。这些成绩的取得，固然有经济发展等客观原因，但更重要的是，楚州区财政局始终把增加财政收入、做大财政蛋糕摆到最突出的位置，在抓早、抓紧、抓实上下功夫。一是及早分解落实全年收入目标，强化考核激励。及时测算、分解、下达全年财政收入目标，并督促落实到征收单位和人员，形成“一级保一级、一级对一级负责”的目标责任体系。提请区政府分别出台了对各乡镇和三个征管部门财政收入征收考核办法，加大对各乡镇、各部门领导和责任人的考核激励力度。二是强化服务意识，主动为企业提供服务，排忧解难，落实有关政策。三是加强与税务部门的协作，建立健全财税联席会议制度，共同研究解决组织收入工作中出现的问题。四是加强对镇级财政收入的指导和督查，加快入库进度。加强序时考核，利用《新楚州》按月公布各乡镇收入进度和排名情况，局领导班子分片包干深入乡镇协调指导税收征管事宜。五是建立财政收入监测分析制度，加强日常收入分析，抓好重点税源和重点地区收入监控工作。六是突出抓好契税、耕地占用税的征管工作，使这两项税收大幅增长。七是依法加大对非税收入的监缴和稽查力度。

财政收入的增长和财力的增强，较好地保证了全区经济和各项社会事业的发展，同时，财政也实现了收支平衡。

2.服务全区跨越发展要求，支持经济发展力度明显加大

“十一五”期间，财政部门牢固树立科学发展观，始终坚持服务发展第一要务，按照区委提出的“打造楚州速度，冲刺苏北十强”的目标，认真研究落实支持经济发展的各项财税政策，加大投入力度，促进全区经济的健康稳定发展。

（1）安排促进经济发展的各项支出，安排42户企业新产品补助资金、科技创新资金、节能及循环经济补助资金、国际电子商务和中小企业国际市场开拓资金、促进中小企业提升发展专项扶持引导资金、重点工业技术改造资金3588.32万元，推动了企业技术创新、产品创新，培育新的经济增长点；安排7548.78万元用于节能减排和污水管网等项目建设，安排3900万元用于周恩来纪念馆周边环境整治和河下古镇建设，有力的支持了城市重点工程建设。

（2）积极会同税务部门落实好中央、省、市支持经济发展的各项财税政策，执行好三废企业和福利企业退税、出口退税、财政政策性退税等各项退税，据不完全统计，累计减免和退税1686.65万元，增强了企业发展后劲。

（3）完善中小企业信用担保体系。组建了两个政府独资和控股的担保公司，担保金额2亿多元，有效缓解了民营企业贷款难的问题，促进中小企业加快发展。

（4）配合有关部门积极向上级争取各类资金23.8亿元，总量在全市名列前茅，促进了全区经济可持续发展。

（5）利用资金使用时间差，对预算内外资金进行整合，累计投放5亿多元往来借款，有力的支持了重点乡镇、重点工程、重要载体的建设。

（6）积极调度资金，保证重点建设和民生支出的需要。坚持把“保民生、保运转、保稳定”和提高公教人员待遇作为财政支出的重点，并把民生支出作为重中之重，强化民生政策的落实，教育、卫生、社保“三农”等民生支出比重逐年上升，2010年整个民生支出达8.31亿元，占楚州一般预算支出达到54%。

（7）积极开展和服务好招商引资。加大招商引资工作经费保障力度，累计安排招商经费10352万元，保证了招商机构正常运转。筹集调度财政资金，考核兑现招商引资单位和个人奖励资金4217万元。积极服务全区大型招商引资活动，明确专人跟踪服务重大招商活动，确保活动经费及时足额到位。深入开展调查研究，对大型招商活动资金使用和招商成果进行综合分析，提供给区委、区政府决策参考。楚州区财政局积极参与招商引资活动，加强组织领导，整合招商队伍，广泛收集招商信息，五年来，全局总共引进11个项目（其中：亿元以上项目3个），累计投资额达15.73亿元，目前已建成投产8个，在建开工项目2个，已签约即将开工项目1个，正在跟踪洽谈项目1个，已形成税收3000万元，有力地支持全区工业经济发展。

3.认真落实强农惠农政策，农民生产生活明显改善

“十一五”期间，按照统筹城乡发展的要求，继续保持财政支持“三农”政策的连续性、稳定性，进一步加大对农业的财政支持力度，促进农业增效、农民增收、农村稳定。这一时期，是楚州区财政对“三农”投入规模最大、惠农政策含金量最高、落实措施最实、农民得实惠最多的一个时期，也是广大农民充分享受改革与发展成果的一个时期。

（1）按照财政支农支出“两个高于”的政策，建立和完善农业投入的增长机制，优化财政支农资金的结构；加快培育优势产业，发展农业龙头企业，开拓农产品市场，促进农业增效、农民增收。“十一五”期间，财政对“三农”领域的各项投入达到30亿元，比“十五”时期增长10倍。累计投入8902万元重点支持了茭陵抽水站改造项目建设；五年累计投入5139万元支持农桥改造成430座；支持农业综合开发农业产业化经营、现代农业、设施农业和农业三项工程等，提高了农业综合效益。

（2）深化农村税费改革，巩固改革成果。五年来，楚州区累计发放涉农补贴资金48270.46万元，并通过“一折通”平台直接发放到农户手中。其中：农作物良种补贴累计发放6235万元，粮食直补及农资综合补贴累计发放33780.05万元，农业保险保费累计赔付5694.32万元，农机具补贴资金累计2561.09万元。有效保证了农民增收和粮食安全。安排村级三项资金16266.07万元，确保村级组织正常运转。推进农村五保户“关爱工程”建设，同时安排7980万元，提高了五保供养标准。投入6989万元，完成了农村饮用水安全工程，解决了23个乡镇14.32万人饮水安全问题，改善了67.45万人饮水条件，提高了农民生活水平和生活质量，改善了农村人居环境。安排869万元实行农村计划生育奖励扶助制度。多方筹措资金，基本完成了农村道路建设。2009年以来开展了农村“一事一议”奖补工作，累计投入5369.77万元，实施项目432个，全区受益人口达43万人，从而切实减轻农民负担，增加农民收入，促进农村各项社会事业的发展。2009年开展家电下乡工作以来，楚州区家电、汽车、摩托车累计销售2.88亿元，已补贴财政资金3364.47万元，其中，家电累计销售74363台，销售额15303万元，财政已补贴1974.13万元；汽车、摩托车累计销售9679辆，销售额13487.14万元，财政已补贴1390.34万元。累计回收旧家电20099台（并交由专门拆解企业拆解），发放财政补贴564.76万元。家电、汽车、摩托车销售、补贴额在全市均排名第一，财政补贴资金兑付率每月保持98%以上，在全省也始终保持前十的水平。

4.统筹兼顾，科学安排，各项社会事业发展取得明显成效

“十一五”期间，按照公共财政的财政支出安排原则，科学、合理地安排财政支出，在保“吃饭”、保运转的前提下，继续严格控制和压缩一般性支出，优先安排政府的重点公共支出需求。认真落实“科教兴市”战略，积极支持教育、科技、文化、卫生等事业的发展。

（1）注重对科学事业费和科技三项费用的支出安排，“十一五”期间累计投入5100万元，对大力提升科技创新能力，促进全区经济全面协调可持续发展做出了贡献。

（2）加大对教育事业的投入力度。“十一五”期间教育经费累计支出20.61亿元，建立了义务教育公用经费保障机制；对农村义务教育阶段家庭经济困难的学生实行“两免一补”政策；积极消化义务教育负债8000万元；积极筹措资金，支持教育布局调整和危房改造。

（3）相关文化政策按规定得到基本落实。“十一五”期间，财政累计投入文化广播事业经费8965万元，其中，送电影送戏下乡，丰富了基层群众文化生活；乡镇文化站建设基本实施完毕；积极有效地开展了地方文化遗产保护活动；实现了乡镇村村组组通有线电视。

（4）加大社会保障等方面投入，支持社会保障制度的建设和促进社会稳定。进一步加强城镇职工基本养老保险、基本医疗和失业保险等社保体系建设。加大了就业再就业资金投入；完善企业养老保险征缴机制，保证了全市退休职工养老金的按时足额发放。“十一五”期间，养老保险基金收入累计达82300万元，截至2010年底，基金累计结余20 100万元，进一步提高了抗风险能力；实施城乡居民最低生活制度，全区最低生活保障人数61080人，实现了动态管理下的应保尽保，应出尽出，保障率达到100%；筹集资金39 800万元，完善新型农村合作医疗制度，农民参保率达98.4%；筹集资金8500万元，推行新型农村养老保险，农民参保率达100%。妥善解决失地农民的社会保障问题；“十一五”期间，累计安排卫生事业费32000万元，安排基本医疗保障经费23000万元；建立了公共卫生应急准备基金；支持农村卫生院建设，改善了镇（区）卫生院医疗条件；完善了疾病预防控制体系。

（5）加大了对计划生育投入力度，提高人口素质。“十一五”期间，财政对计生各项事业累计投入13100万元，其中扶持计划生育对象累计20769人，累计发放奖扶金额869万元，对计生对象实现了区级打卡；还实行了“四项手术”免费制度，全区乡镇建成了“世代服务站”。

5.创新工作机制，强化政府投资项目管理成效明显

（1）政府工程资金实现财政基建专户统一管理。从2006年开始，楚州区财政局对区直基建资金实行财政基建专户管理，建立基本建设资金财政基建专户集中支付制度。

（2）严格审核政府投资工程预决算。“十一五”期间，楚州区财政局牵头并与区审计局联手，审核预算1265项，送审总额290446.02万元，核减29186.12万元，核减率为10.05%，审核决算737项，送审总额68420.81万元，核减8173.07万元，核减率为11.94%，在全市处于领先位置。

（3）积极参与城市重点建设项目招投标和项目跟踪管理工作。“十一五”期间参与全区184条重点市政工程及法院审判楼、医院外科楼、污水管网等工程招投标工作，标底价115712万元，中标价103520万元，节约资金12192万元。

（4）切实做好政府重点工程现场督查工作，保证工程质量和财政资金的使用效率。“十一五”期间对实施的90项重点工程实行全程跟踪，保证了资金安全。对投资额超过50万元的项目，都坚持派员跟踪或提请政府投资评审中心适时跟踪，及时了解工程量变更情况，为工程造价的确认提供了有力的资料，也有效地保证了财政资金安全。为保证工程评审质量，区财政局与审计局联合建立了工程评审质量抽查制度。每年抽查10项左右，抽查率在5%。

（5）现场跟踪，强化拆迁补偿资金管理。拆迁补偿安置资金是为保护被拆迁人合法权益而设立的专项资金，保证专款专用是财政部门应尽的职责。为此，楚州区财政局克服人手少的困难，派出专人跟踪拆迁现场，对拆迁户房屋情况、补偿标准、安置情况等进行现场确认并建立安置台账，为拆迁资金拨付、安置房安置提供了第一手资料，也有效地遏止了拆迁补偿资金串用、沉淀、乱提管理费等不合理现象。目前，全区财政局直接参与拆迁16万平方米，支付现金29775.42万元。

6.坚持科学发展，财政改革取得明显成果

（1）财政管理水平有了进一步提高。“十一五”期间，根据逐步构建和完善公共财政框架的要求，紧密结合楚州区财政工作实际，深化了财政改革，财政管理水平有了进一步提高。

①改革和完善镇区财政体制。“十一五”期间，共执行了两轮区乡财政体制，分别是2006～2008、2009～2011区乡体制，特别是2009～2011区乡体制，在确定“收入基数、支出基数、缴补基数”，实行“短收自负、超收分成”后，充分调动了乡镇当家理财、增收节支和发展经济的积极性，促进了镇域经济和社会事业发展。另外还解决了乡镇行政事业单位人员住房公积金、医疗保险和养老保险等问题，并通过区财政代扣代缴，缓解了乡镇的资金压力。

②不断创新和逐步完善部门预算编制。一是在预算编制方法上，继续实行“零基预算”和“综合部门预算”，不断推进和完善综合部门预算。二是在预算编制手段上，使用计算机进行编制，提高了编制准确性和工作效率。三是在预算编制标准上，进一步完善定员定额，并在广泛调研和认真测算的基础上，不断地调整了定员定额标准，努力使预算编制更加规范、科学和贴近全区实际，进一步增强了预算约束力。四是在预算编制程序上，进一步规范和完善了“二上二下”的编制程序，切实增加了预算编制的透明度。五是建立健全项目预算管理制度，试行项目预算绩效评审机制，提高了财政资金使用效益。

③稳步推进国库集中收付制度改革，大力提升财政信息化管理水平。2009年，楚州区在全市8个县（区）唯一实行了国库集中支付和会计集中核算并轨，率先推行国库资金支付清算制，同时积极探索财税库银横向联网，探索建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，提高预算执行透明度，实行了事前、事中、事后全过程的财政管理监督，提高了财政资金的运行效率和使用效益。全面实施了区乡财政联网，提高了乡镇财政的管理水平。

2008年底，对原会计核算中心从机构设置、人员配备以及业务流程全部过渡为国库收付中心。2009年，又进一步明确了各科室业务分工及业务流程，投入资金近百万元实现了软件系统升级、实现内外网物理隔离，在全市8个县（区）中率先成立了财政信息中心，从而进一步加快楚州区国库集中支付改革工作进程。

（2）国库集中支付改革工作进程加快。

①完善政府采购制度，进一步扩大政府采购范围。对原有采购管理体制进行了重新调整，在全市8个县（区）中率先成立了政府采购管理科，单独行使政府采购监管职能。从而建立了管理机构和集中采购机构分开运作、监管职能和执行职能相互分离并相互制约的运行机制，理顺了监督管理和实施具体采购事务的工作关系。2010年楚州区的政府采购目录增加到三大类90项，将工程采购纳入了政府采购范围，使采购规模逐年扩大。五年来，先后组织开展了1646批次政府集中采购，累计完成采购预算资金5.43亿元，节约财政资金0.57亿元，节约率为10.49%。

②深化国有资产监督管理。“十一五”期间，建立了全区行政事业单位国有资产管理动态监管系统；切实加强对资产审计评估的管理，共完成资产评估项目63个，资产评估总额64537万元，评估增值22455万元，增值率为53.36%；较好地完成了区政府布置的76户企事业单位改制工作，共计审核支付了职工身份置换金、医疗保险、养老保险等改制费用14094.92万元，通过改制，激活企业发展的内在动力，促进了楚州经济的快速发展；较好地完成了国有资产产权交易监管工作，共完成资产处置项目67个，产权交易额17088万元，取得产权收益9995万元，交易增值2735万元；完成了区乡政府不良贷款打包工作，协助圆满完成了全区的不良贷款打包任务，四大公司打包债权总额100699.17万元，财政调度资金支付打包资金4565.4万元，有效地改善区乡经济发展环境；完成了全区234户行政事业单位党政机关、事业单位公有房屋土地使用情况清理工作。

③构建非税收入资金管理新体系。为进一步促进非税收入征管，“十一五”期间，楚州区为进一步促进非税收入征管，在全市8个县（区）中率先开通了“财政与银行”联网，实现了“单位或部门开票，银行执收，财政统管”的非税征收新模式，减少了缴费环节，方便单位或部门缴费，压缩了行政成本，提高了工作效率。

二、“十一五”财政工作主要体会

“十一五”是楚州区财政工作困难非常大的时期，也是国家宏观政策频繁调整时期，楚州区财政局在财政收支困难中，解决了发展道路上的重重困难和障碍，取得了许多有影响、有贡献的工作业绩，“十一五”财政工作留下了几点重要启示。

1.把解放思想作为根本武器和统一认识，不断提高财政改革发展新思路

楚州财政发展要面对区委、区政府中心工作，紧扣楚州时代发展的主旋律，把观念更新、理念提升始终贯穿于财政工作，要做到“三个不为”，即“不为过去的成绩自满、不为既有的经验束缚、不为传统模式局限”；破解“四个难度”，即“前提是想、着力是破、重点是做、关键是放”。

2.把服务科学发展作为第一要务，发挥财政宏观职能，积极支持全区加快经济发展

区委、区政府每年制定许多目标和举措，为财政部门指明了目标定位和工作主线，财政部门是综合经济服务部门，要走出传统的“账房先生”管死账的模式，楚州区财政局每年年初针对全区热点难点问题展开若干个调研，做好区委、区政府的参谋助手。全区财政局始终把服务寓于监督之中，发挥财政部门优势，尽力争取项目和资金，管好项目和资金，为楚州发展争取一个稳定的财政支持。同时围绕主动发现，找出阻碍财政科学发展、服务发展的不足，从思想上找原因，行动上找差距，强化创新意识、服务意识、大局意识、落实意识，使财政工作始终走上一个正确的方向。

3.把统筹城乡建设作为重中之重，倾斜“三农”投入，推动形成城乡一体发展新格局

区财政局深刻认识城乡统筹在楚州发展中的战略意义和深远的历史意义，充分认识拓展发展空间、农民增收和加强消费对发展的重要作用。“十一五”期间，楚州区被江苏省列为10个支农资金整合试点县（区）之一，省财政对全区进行连续4年稳定投入，有力地支持了楚州区农业规模化和产业化进程。2009年楚州区还争取了省政府“一事一议”奖补支持，开展了土地整理、万顷良田建设工程，多渠道筹集资金，一是预算内安排，二是土地出让金提取资金安排，尽管量还不足，但相比过去有很大的进步，使楚州现代化水平始终保持全市领先地位。

4.把以人为本作为核心宗旨，发挥公共财政职能，大力支持民生和社会公共事业建设

围绕区委、区政府提出的对待民生、倾斜民生、全力支持社会保障事业发展，始终把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为财政工作的出发点和落脚点，努力壮大财源，增加财政收入，合理安排财政支出，不断调整和优化支出结构，着力解决事关人民群众切身利益的突出矛盾和问题，促进全区社会全面进步。

5.把创新机制和体制作为根本途径，深化财政改革，构建有利于科学发展公共财政体系

楚州区财政局坚持对经常出现的问题从机制上找原因，对反复出现的问题从规律上找原因。针对财政管理当中出现的问题，加强了内部制度建设，加强了对内部风险控制点建设，在全市率先出台了《楚州区财政局财政工作责任追究制度》，出台了《楚州区财政局关于对银行账户和项目资金实行统一管理的通知》、《关于印发〈楚州区财政国库集中支付资金管理暂行办法〉的通知》等一系列文件。以国库集中支付改革为主线，对内部流程进行了精简，提高了办事效率。要推行“八项服务承诺”，切实提高人员素质和效能。

在总结“十一五”财政工作取得成绩的同时，楚州财政人也清醒地看到，“十一五”期间财政工作存在的问题和困难主要是：一是财政收支矛盾比较突出，尤其是地方税收收入占一般预算收入的比重较低，仅为72%，还没有达到苏北平均水平，区乡两级财力不足的问题还没有得到根本解决。工业税收贡献份额仅达到20%，乡镇收入占全区税收收入比重仅为48%，年均增长仅为1.7%。二是全区区乡财政经济发展不平衡，部分镇财政收支矛盾仍比较突出。三是财政支出结构不尽合理，尤其是支持企业科技创新、节能减排以及新农村建设还缺乏力度。四是财政历史包袱还很重，资金运转和资金调度能力不足，乡镇和一些部门的债务上升，各种风险有向财政转移和积聚的趋势。五是机关作风建设、服务质量有待进一步加强和提高。面对这些困难和问题，楚州财政人将义不容辞，出主意，想办法，并通过加倍努力工作，全力加以化解。