维护和促进非公经济发展

新形势下非公有制经济已成为我省经济发展的重要力量。维护和促进非公有制经济健康发展，必须进一步端正执法服务观念，明确法定职责，改进执法方式，加强检察机关与工商联等部门的联系协作，增强服务非公有制经济的能力和实效。《湖南省人民检察院关于依法维护和促进非公有制经济健康发展的实施意见》，为全省检察机关依法履行职责提供具体指导。

一、《实施意见》出台的背景

（一）党和国家对非公有制经济发展的高度重视

2010年3月4日，在全国政协工商联、民建联组讨论会上，胡锦涛总书记第一次专门就非公有制经济和工商联工作发表重要讲话。9月16日，中共中央、国务院第一次共同颁发了《中共中央、国务院关于加强和改进新形势下工商联工作的意见》（以下简称《意见》）。11月15日，中央同意第一次召开全国加强和改进工商联工作会议，贾庆林主席就深刻把握和全面落实《意见》精神发表了重要讲话。2010年11月8日，中共湖南省委常委会就贯彻落实《意见》听取了省委统战部、省工商联的专题汇报。2010年2月28日，省委、省政府颁发了《中共湖南省委、湖南省人民政府关于加强和改进新形势下工商联工作的实施意见》，对加强和改进新形势下非公有制经济和工商联工作提出了新的要求，赋予了新的职能，建立了新的机制。湖南省人民检察院制定下发的《关于依法维护和促进非公有制经济健康发展的实施意见》就是贯彻中共湖南省委关于推进工商联事业、促进非公有制经济健康发展的决策部署的重要体现。

（二）非公有制经济已成为我省经济发展的重要力量

至2010年底，全省共有私营企业18．5万户，个体工商户137．6万户。非公有制经济实现增加值8936．75亿元，同比增长15．8％，占全省生产总值的比重达56．2％；完成投资6283．69亿元，同比增长29．2％，占全社会投资的64．0％；实缴税金741．93亿元，同比增长29．5％，占全社会实缴税金的51．8％。经贸交流进一步拓展。省工商联大力实施“请进来”战略，联合有关单位承办“湘商大会”、“日本中小企业与湖南企业对接”等重大招商活动；组织企业参加“湘台经贸交流合作会”、“泛珠三角商会联席会议”、“世博会湖南周”等活动，促成合作项目1000多个。启动了与德国工商社团和退休专家组织（SES）的合作。积极推行“走出去”战略，组织会员企业赴国外境外考察，参与重大经贸活动。组织企业高管赴美国、德国、日本培训。办理非公有制企业循因公渠道出国（境）人员批件手续2000余人次。全省共有5865家企业与8473个村实现对接，实施项目4707个，投入资金277亿元。深入开展“招工扶贫”，共组织2800多家非公有制企业举办招聘会，提供就业岗位6万多个。现实表明，维护和促进非公有制经济健康发展，是我省经济发展的客观要求。

二、《实施意见》的主要内容

《实施意见》共十条，分为三部分。第一部分主要阐明新形势下维护和促进非公有制经济健康发展的必要性和重要性，牢固树立与经济社会发展相适应的执法观；第二部分主要从检察机关的基本职能出发，提出了维护和促进非公有制经济健康发展所必须履行的法定职责；第三部分则着眼改进执法办案方式，对增强服务非公有制经济的能力和实效提出具体要求。也可以说，《实施意见》是从执法观念、执法职能和执法能力上明确了如何维护和促进非公有制经济健康发展的问题。

（一）进一步端正执法服务观念

《实施意见》指出，改革开放以来，我省经济社会结构发生了历史性变化，非公有制经济已经成为社会主义市场经济的重要组成部分和社会主义现代化建设的重要推动力量，非公有制经济人士等新的社会阶层成为中国特色社会主义的建设者。党和国家在巩固和发展公有制经济的同时，积极鼓励、大力支持、正确引导非公有制经济发展，反映了经济社会发展的内在要求，体现了我们党对中国特色社会主义建设规律的深刻把握。检察机关作为法律监督机关，肩负着保障和促进经济社会发展的重要使命，务必充分认识新形势下非公有制经济健康发展对我省“四化两型”建设和富民强省发展大局的重要意义，更加主动地适应新形势对检察工作的新要求，以高度的责任感和使命感切实担负起保障和促进非公有制经济健康发展的职能责任。

正是在这样的新形势下，《实施意见》提出了要强化和更新三个观念：一是要强化大局观念，坚持把是否有利于经济社会科学发展作为衡量检察工作的重要标准，正确处理执法办案与服务大局的关系，打击犯罪与保障人权的关系，法律效果与社会效果的关系，在执法活动中支持改革者、鼓励创新者、宽容失误者、惩治破坏者，为经济社会建设营造公开、公平、公正和可预期法治环境；二是强化平等保护观念，坚持“法律面前人人平等”的宪法原则，在执法办案中，坚决纠正重公有制经济、轻非公有制经济的传统思维模式，牢固树立依法平等保护各种经济主体合法权益的现代司法理念，通过公平、公正地履行检察职能，保障和促进各种经济主体公平竞争、公平交易、守法经营、共同发展；三是强化主动服务观念。在执法办案中增强主动服务意识，破除就案办案、孤立办案的单纯业务观念，把打击、预防和服务有机结合起来，不断提高为非公有制经济发展服务的能力和水平。

（二）进一步优化执法办案职能

《实施意见》提出，检察机关维护和促进非公有制经济发展要依法履行四项职能，即依法履行刑事检察职能，努力营造保障发展的市场经济环境；依法履行查办和预防职务犯罪职能，努力营造保障发展的政务环境；依法履行诉讼监督职能，努力营造保障发展的司法环境；依法履行控申检察职能，畅通保障和促进发展的诉求渠道。具体抓好四个方面：

一是依法严厉打击杀人、伤害、绑架、盗窃、哄抢、诈骗等侵犯非公有制经济投资者、管理人员和从业人员人身安全、财产安全的犯罪；严厉打击黑社会性质犯罪组织和地方恶势力以暴力、胁迫等方式向非公有制经济组织收取“保护费”、强迫交易等犯罪；依法严惩侵犯“非公”企业合法权益的制售假冒伪劣商品犯罪、金融诈骗犯罪、侵犯知识产权以及损害商业信誉、侵犯商业秘密、合同诈骗和商业贿赂等扰乱社会主义经济市场秩序的犯罪，依法保护名牌产品和著名商标所有人的合法权益，促进企业提高市场竞争力。维护正常的市场管理秩序和生产经营秩序，努力营造有利于吸引投资者，吸引人才和技术，维护各种市场主体合法权益的良好治安环境和市场环境。

二是严肃查办国家工作人员利用职务之便，在证照颁发审验、项目审批、土地征用、工商管理、税收征管、贷款发放等过程中索贿受贿和滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊造成非公有制企业重大损失、破产倒闭的职务犯罪案件；严肃查办国家机关工作人员利用职权实施的针对非公有制企业经营者的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查等侵权犯罪案件；严肃查办负责监督、管理市场秩序职责的部门工作人员放纵犯罪分子制假售假、非法经营、强迫交易、虚假验资注册、出具虚假证明文件、伪造证券等严重扰乱市场经济秩序和金融管理秩序的犯罪行为；发挥职务犯罪案件治本功能，完善职务犯罪预防网络，从源头上防范和减少国家工作人员职务犯罪，努力营造有利于非公有制经济放手发展、加快发展、创新发展的政务环境。

三是对侵害非公有制企业投资者的合法权益、破坏社会主义市场经济秩序等刑事犯罪，公安机关应当立案而不立案的，要依法监督立案；对侦查机关利用刑事手段违法插手企业经济纠纷，不应当立案而立案的，应当依法监督撤案。对侦查工作中违法查封、冻结、扣押非公有制企业资金、账户、资产的，应当及时监督，依法予以纠正。对国家管理机关及其工作人员行政不作为、乱作为，严重侵害非公有制企业合法经营权、财产收益权的，积极支持向人民法院提起民事、行政诉讼。对人民法院确有错误的判决和裁定，在依法抗诉的同时，要依法开展对诉讼活动中渎职行为的调查，特别注意查办司法不公背后的贪赃枉法、徇私舞弊等司法腐败案件，努力营造有利于我省非公有制经济健康发展的公正司法环境。

四是认真办理涉及非公有制企业的控告、举报和申诉，确保相关案件和线索在检察环节得到及时处理。充分利用控申信息反馈渠道，对属于检察机关管辖的涉及非公有制企业的案件和线索，按照首办责任制的要求迅速审查，依法处理。对不属于检察机关管辖的案件，及时移送有权管辖机关。对经调查依法不构成犯罪或不需要追究刑事责任的，要及时回复并说明情况。对企业提出的有关法律咨询，要认真负责地给予解答。

（三）进一步提高执法服务能力

《实施意见》从四个方面对增强服务非公有制经济发展的执法能力提出了四点要求，即：正确把握法律政策界限，保护非公有制经济主体创业、创新的积极性；注意办案方式方法，维护非公有制企业正常生产经营活动；加强与工商联的联系与协作，增强服务的针对性和实效性；规范执法行为，加强自身监督，树立检察机关的良好服务形象。具体应从四个方面加强和改进工作：

一是在处理涉及非公有制企业案件时，注意听取工商联及相关行业商会、协会的意见。严格把握科技人员以自己的知识、技术提供咨询，或以技术入股等形式从非公有制企业获取报酬的行为与利用本单位的技术成果或审批权力向非公有制企业索贿受贿、出卖国家技术成果、科技情报等犯罪行为的界限；严格把握企业民间融资与非法吸收公众存款罪的界限；严格把握非公有制企业参与国有企业兼并、重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产犯罪的界限，对罪与非罪一时难以分清的，按照疑罪从无的原则处理。在依法查办非公有制经济组织或人员的行贿案件时，充分考虑非公有制经济的正常经营和发展，在查清事实的基础上，对犯罪情节较轻的，依法从轻、减轻或免除处罚。对打着非公有制企业旗号恶意违法犯罪，造成恶劣社会影响的，坚决依法惩处。

二是查办非公有制企业涉嫌犯罪的案件，慎用查封、扣押、冻结等强制措施。对企业法定代表人、生产经营负责人和技术业务骨干，在确保办案安全的前提下，慎重使用拘留、逮捕强制措施。慎重选择办案时机，不着制服、开警车到企业办案，不发表影响企业形象和声誉的报道，不轻易扩大案件的知情面，不因执法办案直接影响企业洽谈重大项目和完成生产任务。查办企业经营管理者和关键岗位工作人员的犯罪案件，要注意帮助企业做好生产经营活动的衔接工作。对企业负责人受到不实举报、诬告陷害的，及时配合有关部门认真查处，在一定范围内予以正名，消除影响。对用工企业与职工之间因历史原因形成的群体性劳动合同纠纷、劳动报酬纠纷，要本着尊重历史、着眼现实、兼顾公平、化解矛盾、促进稳定的原则，配合法院调判结合妥善处理，能够协商解决的促进双方协商解决。

三是检察机关要建立与工商联的工作联络机制，通过联席会、专题调研、情况通报等方式，了解和把握本地非公有制经济发展对检察工作的司法诉求，积极探索建立健全服务非公有制经济发展的长效机制，确保服务工作制度化、规范化、常态化和最优化。要会同工商联及行业商会、协会，深入调查分析涉及非公有制企业犯罪的特点规律和动态趋势，了解掌握困扰和制约企业发展的主要涉法问题，加强与企业的联系沟通，认真倾听企业经营管理者和从业人员对检察工作的意见和建议，有针对性地拿出服务对策和措施，增强服务的实效性。

四是在办理涉及非公有制经济组织及人员的案件时，严禁越权办案，违法插手经济纠纷，非法干预非公有制企业合法自主的经济行为；严禁到涉案单位吃拿卡要，严禁接受赞助和以借为名占用涉案单位交通、通信工具；严格按照法律规定查封、扣押、冻结、处置涉案款物，做到依法办案、规范执法。主动接受人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、律师及新闻媒体的监督；要注意在工商联和非公有制经济人士中选聘特约检察员、专家咨询委员和人民监督员，扩大民主监督的代表性。加强内部执法办案监督，严肃查处检察人员“涉非”违纪违法行为，切实做到公正、高效、廉洁执法，树立检察机关为非公有制经济发展服务的良好形象。

三、《实施意见》的法理依据

（一）我国宪法明确了私有财产权的法律地位

我国自经济体制改革以来，在所有制改革方面的重大成果之一，就是摒弃了“一大二公”的“左”的指导思想，打破了单一的公有制经济一统天下的格局，初步形成了公有制占主导地位、多种所有制经济形式并存和共同发展的结构。1988年通过的《宪法》修正案承认了私营经济的合法性，明确规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”1999年宪法修正案将个体经济和私营经济从“社会主义公有制经济的补充”的地位提升为“社会主义市场经济的重要组成部分”。2004年《宪法》修正案将《宪法》第11条第2款：“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”从而进一步提升了私有财产权的法律地位，也表明了我们对中国特色社会主义制度认识的深化，尤其是对非公有制经济在社会主义初级阶段的重要作用认识的深化，同时，也是对以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的完善。这是省检察院制定《实施意见》的宪法依据。

（二）《中华人民共和国物权法》强化对私有财产的法律保护

2007年实施的《中华人民共和国物权法》强调对各类财产实行平等保护，即不仅要对公有财产进行保护，而且把对私有财产权的保护置于相当重要的位置。在市场经济条件下，财产权是民事主体进入市场的基础，对财产权进行平等保护正是市场经济的内在要求在法律上的体现。只有对各类财产实行平等保护，才能建立符合市场经济要求的财产秩序和交易秩序，促进市场经济的发展，并最终有利于公有制的发展。改革开放以来，广大民众通过合法的劳动和经营等途径积累了相当多的财富，从而也使我们的综合国力大大提高，人民生活水平得到了极大改善。如果对私有财产不予以平等保护，则不仅将极大地损害公民创造财富的积极性，严重阻碍生产力的发展，也不利于巩固改革开放的成果。“有恒产者有恒心”，如果缺乏对私有财产权的足够的平等的保护，则人们对财产权利的实现和利益的享有都将是不确定的，从而也就不会形成所谓的“恒产”，也很难使人们产生投资的信心、置产的愿望和创业的动力。因此，“要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转”。这不但是我国法律平等原则的体现，而且也是完善社会主义市场经济的本质要求。这是省检察院制定《实施意见》的法律依据。

[1]＊ 本文是作者随龚佳禾检察长到省工商联和非公有制企业调研后形成的专题报告。根据省院党组要求，本文提出了出台《湖南省人民检察院关于依法维护和促进非公有制经济健康发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）的基本框架主要内容和法律依据。2011年5月31日，湖南省人民检察院第八次检察委员会通过了这个《实施意见》。