世纪末西方预算思想在中国的传播

二、19世纪末西方预算思想在中国的传播

中国是一个具有悠久历史的文明古国，很早就出现了国家预算制度和国家预算思想。^[73]《礼记·王制》记载:“冢宰制国用，必于岁之杪，五谷皆入，然后制国用。用地大小，视年之丰耗，以三十年之通制国用，量入以为出。”这里提出的“量入为出”的古代预算的总原则，后世一直作为治国的金科律令。汉成帝责丞相翟方进说:“百僚用度，各有数。”^[74]又谴责说:“君不量多少，一听群下言，用度不足。”^[75]这说明汉代各种支出都是有预算的，“各有数”即各有定数，也即预算。由于翟方进没有很好地执行预算，从而造成“用度不足”。至唐初，预算已经有了明确具体的制度。唐代预算一年一造，即“一岁一造计账，三岁一造户籍。县成于州，州成于省，户部总领焉”^[76]。此时的预算自上而下，逐级包括，最后形成国家预算。至唐代中叶，李林甫认为一年一造预算成本过高，把各项固定收入编成书籍，称“常行旨符”，颁行州县，凭以征税，其他不稳定的税目，另行编制，一州不过一二纸，大大减少了预算编制的成本。

但是，立足于农耕文明和封建专制制度之上的中国古代预算和预算思想只能算是国家预算和预算思想的萌芽。因为:第一，统治者个人的财产、生活收支与国家财政的收支没有严格的区分，财政收支往往因皇帝或大臣的随意性而变化，因而不可能有完整系统的国家财政管理制度来规范皇室财产、生活开支与国家财政收支活动。第二，由于商品货币关系尚不发达，不可能对国家财政收支事先进行详细的计算。第三，古代专制社会财政收支及财政监督之权均操之君主，国家财政的收入和支出没有严格的程序和手续，更没有审批的机关。中国历史上的思想家论述财政收支规模、结构的较多，而对预算的完整性、公开性论述不够，特别是让广大纳税人行使决策、监督权论述不够。可见，没有近代民主政体就不可能有严格意义上的国家预算制度和思想。中国近代预算思想和预算制度不是从中国社会内部自发产生的，而是伴随着近代西潮东渐而从西方舶来的。

早在19世纪末，一些曾经到过西方的中国人(主要是清廷驻外使馆人员和留学生及个别赴国外旅游的人)和在华传教士就在他们的著作中开始片断地向中国引入西方预算知识，有些人还主张仿效西方，建立中国的近代预算制度。中国近代著名的思想家、企业家郑观应在其1893年刊行的名著《盛世危言》的“度支”一章中，专门讨论了预算问题:“度支者，国家预筹出入之数也。泰西各国，每岁出入，度支皆有定额，不能逾限，皆于岁前欲为之计。若有军务急需，则由议院集议另筹。所有进出各款，岁终刊列清册，布告天下，以示大公。故税虽重，而百姓不怨。我国尚无度支清册颁布全国。应仿泰西国例，议定一国岁用之数，调查全国岁收之数，凡一出一入，编立清册，综合比较，为赋财出入表。”他认为一旦预算必须修改，则要仔细考察其原因，并采取一定的措施加以补救:“出有逾则节之，不可任其渐亏;入有余则储之，不可任其虚耗，此合全国各省为通盘理财之法。”在提倡预算节俭的同时，他提出了“高薪养廉”的思想:“且财者，活物也，未定所生之数，先定所用之数。定之奈何?欲明养廉之原，先自百官禄始，官禄丰足以养其妻孥，而后贪酷之风可革也。”^[77]这里，郑观应仅仅将预算视为一种理财的方法，没有看到它与近代民主政治的关系。

曾任驻日本公使馆参赞和驻美国旧金山领使馆总领事的黄遵宪在其1887年定稿、1895年刊行的《日本国志》中介绍了西方的预算制度:“泰西理财之法，预计一岁之入，某物课税若干，某事课税若干，一一普告于众，名曰预算。及其支用已毕，又计一岁之出，某项费若干，某款费若干，亦一一普告于众，名曰决算，其征敛有制，其出纳有程，其支销各有实数，于预计之数无所增，于实用之数不能滥，取之于民，布之于民，既公且明，上下孚信……(中国)国用所在，曾不得与闻……上下阻隔，猜疑横起，欲谋筹饷，势处至难……不如举国用之数，公布之于民之为愈也……彼不愿核出入之数，明取之、实用之、公布之者，不谓此为纷扰多事，即谓此为聚敛言利，殆为相沿之陋规，阴便其额之无定得以上下其手，百端侵渔，阳利其用之不敷，得以推诿敷衍，无所事事，坐视政事之弛废，国家之贫乏，小民之困穷。”^[78]

这里，黄遵宪介绍了预算和决算，论述了预算的重要性，揭露了中国封建统治者不敢公布预算是为了要掩盖其陋规侵渔。值得注意的是，黄遵宪在这里将英文“Budget”一词直接译为“预算”，这是迄今所见汉语中第一次出现“预算”这一词汇。《日本国志》一书取材于日本，该书作者在日本担任驻日本公使馆参赞长达五年之久。可见，就像中国许多现代经济名词转译于日文一样，“预算”一词亦是从日本舶来的。

康有为在戊戌变法期间所作的《日本变政考》中，主张仿效西方，实行预算公开。他说:“西泰国计，年年公布，有预算决算之表……今吾户部出入，百官无得而知焉……是益以愚我百官而已。与民共者生爱力，不与民共者生散力。”^[79]1898年百日维新期间，光绪帝采纳变法人士意见，诏令改革财政，编制预算决算，它是中国历史上由官方明确提出准备实行国家财政预算的最早文件。此诏固随变法失败未及施行，而“预算”一词却因此为人们所习知。

香港大学的创始人之一，曾留学英国十余年，后来在香港当律师和医生，并担任香港议政局员十多年的何启和自幼居住香港、毕业于香港皇仁书院的胡礼垣在19世纪末著有《新政真诠》一书，在该书中，他们建议清政府在财政管理中，实行年度预算、决算的方法。他们认为:理财在“得其数而已”，“数得则财无不理者，数失则财无能理也”^[80]。这里的“数”，是指国家财政收支的确实数目，“得其数”即正确地掌握财政收支的数目。他们还主张由政府公布财政收支情况，以表示公款公用和使百姓了解国家政事得失，对国家的财政进行监督，以改善财政管理:“中国朝廷未尝以国家进支之数，如外国所为，列其详悉宣示中外，一以表示政府于公项之财，取之有制，用之有节，未尝以天下为己私;一以使平民于公家之事，了然于目，豁然于心，可以知为政之得失。”^[81]

与此同时，不少来华外籍人士(主要是传教士)也注意到中国的预算问题，他们引述日本或俄国实行预算制度以证明清政府也可以采取预算制度。如1896年某英人曾撰《驻日本英使预计日本度支》一文在中国发表，文中提及“预算”这一财政名词。美籍来华传教士林乐知(Young John Allen，1836～1907年)也在其文中一再提及预算一词。^[82]