世纪初西方预算思想的进一步传播

三、20世纪初西方预算思想的进一步传播

大体说来，19世纪末中国思想界对于西方预算制度的介绍仅停留在常识的水平上，未能进入到理论领域。20世纪初，大批留学生走出国门负笈东洋，他们纷纷译介西方宪政理论，财政理论(包括预算理论)作为宪政理论的副产品被大量介绍到中国来，中国对西方的预算制度和预算理论了解的人越来越多，认识也不断深化。与此同时，清末推行预备立宪，作为财政核心内容的预算被誉为立宪的灵魂所在，因而将建立现代预算制度作为改革的重要内容之一，其中尤以建立国家预决算制度作为财政改革的重点。预决算制度改革实践的需要，也推动着当时思想界预算思想的系统和深化。

1901年张謇在《变法平议》中，以日本为例，系统描述了西方的预算制度:“日本维新之初，国用异常贫乏。大隈重信始仿西法，做会计预算表。人犹未信，及决算出，款明数核，其为用乃大白。盖取人之财以供我用，与取人之财为其人用，而不知所以用，皆能致嫌。嫌生阻，阻生困，预计决算以释嫌，即以释困。法以每年七月朔至次年六月晦为一年，分岁出岁入为常用准备二部……今宜将每年还款用款，析以户部总出入之数;由户部按各省向来解部外销多寡，析一各省出入之数;复由各省布政使，按各府州县解司及本地支办多寡，析一各府州县出入之数。凡岁入若干，出入相抵不足若干，应增入若干，事前预算，揭告于众，事后决算，亦揭告于众。增入之法，议会筹之。要使聚之官，散之民，与天下共见共闻而已。”^[83]

1904年11月29日和1905年1月16日的《时报》连续发表该报记者所撰的《论今日宜整顿财政》、《论统合预算财政法》二文，对西方预算制度作了较全面、深入的介绍。

《论今日宜整顿财政》一文指出:“财政之最要者，莫如预算……国家愈文明，则其岁出岁入之费愈多，则其预算之法亦愈精密。预算有岁出岁入。今日吾国之所宜讲求者，莫如先筹岁出;岁出有单预算，有复预算，吾国之所宜讲求者，莫如单预算。所谓单预算者，合经常与临时而一之。而所谓复预算者，则分经常与临时而二之者也……今后户部宜制一单预算表式，不立经常、临时之名……虽然，此特理想之预算矣。若实行之，则恐不能，何以故?以行政机关紊乱，故夫财政学与行政学本相钩连，因预算财政不然不委之行政官吏，欲整顿财政先宜改良行政机关。”^[84]

这段话的基本观点是:西方预算有收入预算和支出预算，而支出预算又分单预算和复预算，中国应仿效西方先对支出进行单预算;建立预算制度，必须同时进行行政机构改革，构建良好的行政体系。该文有关进行预算制度改革必须首先进行行政体制改革的思想是颇有见地的。

《论统合预算财政法》一文引用日本浅井虎夫《支那法制史》的观点，认为中国面临“既非中央集权又非地方分权”的政治危局。针对中国财政的混乱状况，该文认为应着手统一财政进而维护中央集权。统一财政的重要方面就是建立统一的预算制度。在如何具体构建中国的预算制度方面，该文认为必须建立四种会计表:“一岁入出并准备入出估算会计表;二岁入出估算会计表;三准备金入出估算会计表;四外债明细表。”然后将四表“颁行各省，先饬各省照此式，核算该省之出入……各省既制就，然后由户部总全国，亦照此式”。这样之后，“分之则见各省之真相，合之则见全国之真相”。^[85]

1906年11月6日《南方报》刊载《论中国于实行立宪之前宜速行预算法》一文，对西方预算制度作了有一定理论深度的介绍。该文认为政府在财政方面要取之于民，用之于民，就必须建立预算制度取信于民，接受百姓监督:“所谓预算者，国家预定收入支出之大计划也。盖国用之收入，收之于民也。收入自民，故不能不求民之允诺，不能不示以信用。预算者，示民以信用之契据也。国用之支出亦以为民也，支出为民，故不得不邀民之许可，欲民许可，不得不受其监督。预算者，授民以监督之凭证也。”关于如何建立预算制度，该文认为，关键在于区分经常预算和临时预算及确定预算权限:“预算之要点，全在经常预算与临时预算之分，而特别会计所以备要事特定之用，追加预算所以备意外无定之供，又有预备以为之补助，则组织之机关于是乎备。而预算案编成之权限其要点在发案权与定议权之分。发案权属于政府，定议权属于议会。政府对于预算费常有要求增加岁入之意，议会对于预算费常有要求核减岁出之心。”这里作者认识到预算的编制权属于政府，议定权属于代议机构议会，它们之间相互制衡、互相监督，这在当时是一个不同凡响的见解。可见，预算制度只有在立宪政体确立之后才能建立，而当时中国立宪政体尚未确定，该文认为，在此状况下可以采取渐进式改革方式，先由政府编制预算，然后由国民公举代表审查预算，再过渡到议会审查预算，逐步完善预算制度:“预算之法，须经宪法规定，议会协赞。今我国宪政未行，议会未立，果将依何法以行预算乎?不知预算之发案权既操自政府，则凡所有收入支出各款，经常、特别各项必须报告全国，自不致有出纳极滥之弊。即使编成之预算案，我国民有不能承认者，议会虽未成立，而既有议定权之性质则监督财政为应尽之义务，我国民自可公举代表，向政府要求增损，初不必俟宪法颁布，而始行预算之法也。况预算案开始铺陈编纂，必多缺憾，日本亦屡经改良方臻完备，故中国行预算必俟数年以后始克就绪，届时议会亦必成立，应付可以适宜，而其基础则必定于数年以前。”^[86]

1907年4月21日，《时报》发表《论国民当知预算之理由及其根据》一文，对为什么要制定预算及预算性质作了理论分析。该文首先介绍了西方有关预算本质的三种学说，即法律说、财政委任说、行政责任免除说:“政府欲编制预算案，其方针果何在乎?其以为新制定一种法律乎?夫关乎预算性质之学说东西学者议论分歧，有以预算为纯然一种法律者，盖谓其经议会之协赞，经君主之裁可乃公布施行，纯然法律上之形式也。有倡为财政委任说者，谓政府之支出义务，人民之纳税义务，本可依法律以执行之，而必编制预算者，乃议会付与政府以执行收入支出之权能者也。有倡为行政责任免除说者，谓预算不成立则政府于支出当负责任，议会所以参与此行政规条者，不外预免除政府行政上责任之旨趣也。”该文认为，关于预算的本质，应注意四点:第一，预算案之根据自租税承诺权而来，“欲维持国家之生存发达，不得不征收租税以应支用。然租税之负担在于国民，非得国民之承诺而徒恃强制力以征收之，未免为无理之举动。故立宪国家所以必待议会承诺者，盖恐国家流于专断有伤人民之感情也”。第二，预算制度是专制政体向民主政体过渡过程中君民冲突、民权发达的结果，“各国之立宪也，莫不因君民冲突，乃由君主让其权力之一部于人民。而其始也，亦莫非因人民之要求而得之。租税之承诺权，其得之也亦同”。第三，预算之目的在于公示于民，接受人民监督:“租税征之于民，用之何途，但使国民知之，若但供政府之浪用，纳税者其能无怨望乎?我国以财政困竭之故，百端罗掘以济要需，然其充何者之费用，吾民不得而过问也。今拟编制预算案，是欲公示于民矣。”第四，预算的作用在于对政府支出形成约束力:“国家之所以编制预算案者，盖以一年之中，收入支出非有一定标准，将恐入不敷出也。故于一会计年度中预制定之。凡立宪国家制定以后，收入支出皆不得越其范围，是谓有‘拘束力’。此拘束力者非政府自拘束之，而议会拘束之也……凡立宪国家之预算案大抵皆首先提出于下议院，谓之‘先议权’，盖以纳税者为全国民而下院议员大率由国民直接选举，岁出入之增减于其担负有密切之关系故也。”该文的结论是:“预算一事乃政府引起，我国民对于政府而行使其监督权者也。国民如放弃其责任而不尽其监督之责，是谓自弃其天职。”^[87]从这篇论文的内容可以看出，作者对预算的本质、作用等的认识已达到相当高的水平。

同年12月24日福建道监察御史赵炳麟上奏《制定预算决算表整理财政而端治本》折。该折概述了英、法、普鲁士、日本等国预算制度的历史，奏请清政府仿效西方议定预算决算表。该奏折指出:“东西各国之财务、行政，必许国民以两种监察:一、期前监察，承诺次年度之预算是也;一、期后监察，审查经过年度之决算是也……英国每年出入预算案，由国会议决……(日本)明治二十二年实行立宪，将会计规定于宪法第六章，确定帝国议会之监财权……拟请谕令度支部选精通计学者，制定中国预算决算表……会计年度云者，从预算日起至决算日止，满十二个月为限。甲年度之款，必归甲年度决算，乙年度之款，必归乙年度决算，不得前后移挪，含混不清……盖会计年度者，于收入之所从生，与支出所以起之事实中，加以一定之界限……至开始日期，各国不同，有用一月一日开始者，法、澳、比利时皆是，有用四月一日开始者，英、德、俄、日本是也，有用七月一日开始者，意、美、西班牙、葡萄牙等是也。”^[88]赵炳麟对西方国家预算制度演变历史的考察是基本符合历史实际的，他关于预算、决算中必须确定议会的议决之权的观点是颇有见地的。

宣统二年(1910年)清政府试办之宣统三年预算案发表后，梁启超发表《度支部奏定试办预算大概情形折及册式书后》一文，对清政府颁布的预算草案的收支不适合问题进行猛烈抨击，谓:“预算非他，实一国行政之悌鹄也。无论何种政务，行之必需政费。而立宪国之所以有预算者，则除预算表岁入项下遵依法律所收诸税则外，行政官不得滥有所征索，除预算表岁出项下所列诸款目外，行政官不得滥有所支销，此立宪国之通义也。故无论采量入为出主义，抑采量出为入主义，要之其第一著必期于收支适合。而编制预算案之所以其难其慎，非大政治家莫克胜任者，则正以此调合收支之手段，非通筹全局确立计划不能为功。而全国人欲观政府施政方针者，皆于预算案焉觇之。”^[89]次年梁氏又发表《为筹制宣统四年预算案事敬告部臣及疆吏》一文，指出编制预算必须注意之事项有五:“一曰收支宜必求均衡也，二曰编制之事，宜由行政官担任也，三曰编制权宜集中于度支部也，四曰编制宜以春间著手也，五曰体例格式宜厘定也。”^[90]

梁启超还对编制预算权的归属问题作了探讨，他认为以美国为代表的预算编制权集中在国会的做法无论是在学理还是在实践中都有弊端，中国应效法欧洲国家的财政政策，预算的编制权和审批权分开。“政府得编制预算案，实政府固有之特权，政府必须编制预算案，又为政府不能辞之责任。”^[91]对于政府编制预算，他进一步指出，应将预算权集中于财政部门:“立宪国之度支部大臣，其在内阁有特殊之地位，盖他部惟管支出，度支部则综管收入也。各部恒欲自扩张其本部政费，此人情所同然，苟非有一部为之节制，则国费必增至无艺。盖国库所入，只有此数，通盘筹算，以衷多益寡，此度臣之职也。”^[92]

以西方为参照的清末预算制度改革推动着理论界对西方国家预算制度的研究，正是在此背景下，1911年吴琼出版了中国历史上第一部预算学著作——《比较预算制度》。