西方国家的预算实践

三、西方国家的预算实践

财政是所有国家一切政务的物质基础。没有经济上的支撑，政府机构将无法运转。同时，国家预算的每一分钱的去向及其使用都事关国民的切身利益。因此，国家预算编制中的民主决策和执行中的民主监督至关重要。财政权力的民主化是民主政治的主要支柱。有人甚至认为，从历史发展来看，西方的议会民主和三权分立政制是在财政权力的民主化过程中得以逐步确立和完善的。

上文已经指出，预算是一个过程，分为编制—审议批准—执行—决算共四个阶段。参与这个过程的有内阁、议会和审计部门。从总体上看，三者独立行使权力，各司其职，从而形成相互制衡相互监督的关系(Check and Balance)，但是从民主决策和民主监督的角度看，议会的作用更大一些。本节以美国为例，介绍分析西方发达国家预算的编制、执行和监督的框架及其运行机制。

美国是联邦制国家，各地方政府独立性相对较大，各地做法也有一定差异。因此，本节只讨论联邦预算过程。

(一)行政当局的预算编制

美国实行的是收支两条线预算编制制度，预算支出和预算收入分别由不同政府部门编制是美国预算制度的特色。负责预算支出编制的是白宫下属的行政管理与预算局，负责预算收入编制的是财政部。虽然美国的财政年度是每年的10月1日至次年的9月31日，但是预算的编制在其生效前17—18个月就开始，加上执行和决算前后整个过程跨越3个年度。下面以2001年预算为例分析介绍美国的预算编制过程。

先看预算支出这条线。行政管理与预算局(下称预算局)的支出预算编制工作启动最早。虽然2001年预算在2001年10月开始生效，但2000年4月该局就要求政府各部、委及所属各司(局)处制订本部门的2001年预算年度的开支计划。5月底政府各部、委的财政主管机构(预算财务司)将汇总后的预算支出计划报送预算局。以各部委报送的概算为基础，该局大约花2个月时间，即在6—7月份综合各部、委的支出计划，编制整个联邦政府的预算纲要计划，为各部委确定各自的支出上限，并下达各部委。各部委在预算局下达计划支出上限后，先自行内部调整和修订开支计划。9月底，各部委将调整后的开支计划再次上报预算局。其后大约有2个月时间，是预算局与各部委之间的谈判，双方围绕着计划开支数进行讨价还价。各部委作为预算资金使用者往往是宽打窄用，尽可能从预算局争取更多的资金。预算局作为预算资金的分配者则尽可能压缩各部委的开支，减少其资金金额。双方虽不是漫天要价就地还价，但是“头戴三尺帽，准备砍一刀”则是题中应有之事。到11月底，预算局最终核定各部委开支计划，经过综合平衡之后大约在11—12月之间向总统提出2001年度联邦预算草案。至此，支出这条线的主要任务基本结束。

接下来看预算收入这条线。几乎在预算局着手编制支出计划的同时，财政部也开始着手编制收入计划。所谓收入计划，是对17个月后公共收入的估计。采用的方法是在上一年度实际收入金额基础上，根据政府部门掌握的各种经济统计资料和预测，结合新年度中政府的施政方针，按税种分两个步骤估算出来的收入水平。下面以预算收入中占比重最大的税种个人所得税为例加以说明。

第一个步骤是根据统计资料所提供的数字，计算出以往年度个人所得税应征总额和实际征收的所得税总额之间的比例，从而计算出2001预算年度应该征收的个人所得税额。

第二个步骤是，根据以往年度统计资料计算出个人所得税的税率，然后再参照2001预算年度中税制改革的具体计划来对其作进一步调整。最后把调整过的个人所得税额与第一个步骤中计算出来的个人所得税应征额与实际征收额的比例相乘，得出2001年度个人所得税的实际可征金额。

对各税种均按上述方法进行计算后大体上可得出2001年度预算收入的总额。财政部大约在2000年的11—12月之间将预算收入报告提交给总统。

在预算局和财政部分别向总统提出预算支出和预算收入报告之后，总统成为预算编制的主角。至此支出和收入两条线合二而一，由总统对收入和支出作最后平衡和决策。

从形式上来看，大约在11—12月间，预算局和财政部分别报送2001年度预算支出与收入草案后总统才介入。但是，实际上总统对预算的介入早在5—6月份就开始了。总统一方面指导其直属的预算局向各部委分配预算资金，另一方面通过财政部了解收入的预计数字，听取经济顾问委员会对经济形势的预测和判断，向联邦储备委员会了解金融货币状况。总统从两个途径来下达指令，了解情况，确定2001年度财政的方针政策和预算指导原则。

总统在收到预算局的支出报告和财政部的收入报告后，便开始最终调整支出计划和起草预算咨文。总统一方面根据其施政目标和政治需要来确定各项支出，另一方面关注收支的对比，以决定2001年度的预算是一个平衡预算，还是一个赤字预算，抑或是一个盈余预算。在基本定局后，总统便直接指导预算局起草预算咨文，对2001年度的预算构成、规模、特点一一作说明的同时，还写入他对经济形势的估计预测。2002年2月初，总统将预算支出计划和预算收入计划一起以预算咨文的形式送交国会。至此，预算的编制结束。行政当局的预算编制先后共花了8个月时间。

(二)立法机构对预算的审议

预算咨文的提出意味着预算过程从编制转入审议批准，主角也相应由总统为首的行政当局，转入国会众参两院构成的立法机构，由国会两院共同行使审议批准预算的职能。出于民主决策和监督的需要，国会将花近10个月的时间来完成对预算的审议和批准。

根据美国现行的法律，对预算的审议以众参两院的拨款委员会和预算委员会为主，经各自的拨款委员会和预算委员会详细审议之后再提请众参两院的全体会议审议和批准。这一套程序走完，预算就由草案变成了法律。

总统在1月份提出预算咨文后，国会的拨款小组委员会就开始行动了，酝酿和审议有关2001年度预算的意见。拨款小组委员会是众参两院根据政府的职能分别设立的，各有13个，分别隶属于众参两院拨款委员会，重要的有国防、公共服务、教育等。3月15日，各拨款小组委员会各自向两院预算委员会提出自己的意见。4月1日，国会预算处向两院预算委员会提出有关预算的报告书。两院预算委员会据此进行磋商，确定各项拨款金额，拟定两院的共同第一次预算决议，分别向两院提出。第一次预算决议的内容主要有岁入和岁出的总额，结余或赤字金额、公债发行金额，分门别类的岁出细目和税制改革内容等。

国会两院大约花1个月时间，即在4月15日—5月15日之间走完众院拨款小组委员会→众院预算委员会→众院全体会议→参院拨款小组委员会→参院预算委员会→参院全体会议的分层审议程序，并于5月15日对第一次预算决议进行表决。

时隔4个月之后，9月15日，国会对第一次预算决议进行再次审议，以重新确认或予以最终否决，并通过相应决议。第二次预算决议如对第一次预算决议有所修改或不一致的地方，属于支出方面的调整，则由各拨款小组委员会提出动议，如属于收入方面的调整，则由预算委员会提动议。第二次预算决议在国会通过之后，即被送回白宫，由总统签署生效。如果总统予以否决，则退回国会重新审议。如果总统在收到国会的第二次预算决议后10天之内不表示反对意见并不把预算草案退回国会的话，预算草案就完成立法手续，成为法律。

在漫长的国会审议之中，议员们除了在会场上各抒己见，激烈辩论之外，还花大量的时间接触选民和选区内各类代表，听取意见，据此对预算提出种种修正。各种利益集团也在此期间大肆活动，按自己的利益所在游说议员，以期在国会通过对己有利的预算。在以私有制为基础的西方议会民主三权分立的政制之下，行政当局和议员从本质上说都是垄断资本家的代表。但是也不可否认，议员的选举产生，不能不使议员们在为垄断资本家服务时，也在一定程度上倾听普通老百姓的意见，反映他们的愿望。从本质上讲，西方三权分立的议会民主保证了财政大权行使的公开化、透明化。

(三)预算的执行

预算的执行是由美国总统负责，财政部具体承办。执行预算就是把税收及其他公共收入征入国库，然后按照预算决议分门别类地把资金分配到各部门去，让其使用。财政部国内收入局按照有关法令征税，并把所征款项解入国库。同时，财政部把资金分配到行政当局各部委，再由各部委的预算财务司由上而下地分配到各下属职能部门。如果有必要，财政部和各部委的预算财务司依照有关法律在各自权限之内对资金的流向和使用、进度和规模进行调整。

在预算的执行中，资金的出纳是一个重要问题，从理论上讲，应该将所有收入集中起来后再分配到各部门去。但是，实际上税收及其他公共收入因项目不同，来源不同，其发生地和交纳地都并非一致。同时，资金使用部门和单位又是分布于全国各地，使用的时间、进度、规模也不一样。为了将大量资金集中起来再将其分配出去就必须建立专门的预算出纳机构，即国家金库。为了解决资金集中与分配上的保管、运转等问题，美国实行银行代理国库制度，把预算资金的出纳事务全部交由联邦储备委员会。联邦储备委员会是美国的中央银行，其分支机构遍及美国各地，由它代理国库，不仅有利于加速资金调拨，而且有利于简化手续，降低使用成本。因此，财政部在美国联邦储备委员会开立账户，全部公共收入进此账户，全部公共支出也从此同一账户拨出。

(四)预算的监督

美国对预算的监督是多方面多层次的，分散于预算的编制—审议批准—执行—决算过程中的各个环节。

对预算的监督最集中体现于议会对预算的审议和批准上。这在前面已经讲过，不再重复。

财政部门在执行中的自身监督和审计部门的事后监督也十分重要。

财政部门的监督是通过财政总监制度来体现的。美国联邦财政部内设一名由总统任命的财政总监，负责监督预算的执行和财政政策的执行，处理财税违法问题。这名财政总监虽然是由总统任命，但他既对总统负责也对国会负责，发现问题可以直接向国会报告。在联邦政府各部委内部也都驻有一名由总统任命的财政总监，他对总统和财政部负责，所在部门的每一笔款项支出均经过他签字才能拨付。

审计部门监督是由总会计署来实施的。总会计署直接向国会负责，对联邦预算执行情况逐一进行审核，确认每一笔支出是否按国会通过的预算法案来分配使用。总会计署将其审计结果连同行政当局的决算一起送交国会审议批准。

相对美国而言，法国的预算监督更为严密。除了议会审议批准之外，法国还通过公共会计、财政监察专员、财政监督总署三个渠道来实施对预算的全过程监督。公共会计均是国家公务员，约有57 000人分布于全国，负责预算中公共支出的支付工作和拨款前的财政审查。开支的决定由政府部门作出，但实际支付是由公共会计负责。当有关政府部门决定一笔支付向公共会计要求付款时，公共会计有权审查这笔开支是否符合预算范围，手续是否齐全，如发现问题，公共会计有权拒绝付款。财政监察专员由财政部预算司任命并派驻中央政府各部委和全国各大区。财政监察专员代表财政部监督所驻部门的行政首长使用该部门预算经费的情况和人员工资、机构运转情况。行政部门首长每一笔开支均需财政监察专员审查签字同意后才可交付公共会计要求付款。一经发现问题，财政监察专员不仅可拒绝签字，而且有权冻结该部门的预算。财政监督总署是法国财政部内的专门监督机构，由财政部长直接领导。该署不仅在部内负责检查财政部下属的税务总局、海关总署、国库司、预算司等部门的业务，还可以根据财政部长的命令，检查其他各政府部门的财政收支。