公债制度的主要内容

第一节　　公债制度的主要内容

一、公债的产生与发展

(一)早期历史阶段的公债

公债作为一个财政范畴，它的产生在历史时序上要晚于税收。公债最早产生于公元前四世纪左右时期的古希腊和古罗马。当时的公债只是一种偶然出现的一种经济现象，在数量上也比较小，而且常常以高利贷的方式出现。到了封建社会，西欧国家由于辖区范围狭小、领地内经济资源有限以及经济水平低下经常出现财政入不敷出，举借公债的现象比古罗马、古希腊时代频繁了许多，尤其是在发生战争时更是如此。但是，当时的国家本身的规模较小，政府在封建经济中所发挥的作用不大，这就决定了对公债的需求量也较小，而且当时的商品经济也不发达，公债又是依附于高利贷而存在和发展的，这在很大程度上从客观上限制了公债的发展和规模的扩大。

所以从总体上看，早期历史阶段的公债具有规模小、非经常化的特点，其作用主要是为政府筹资以满足政府财政支出需要，解决财政入不敷出的矛盾。

(二)现代公债及其发展

现代公债是现代信用制度的伴生物。现代公债不同于古代公债依附于高利贷制度，它是在现代信用制度基础上存在和发展起来的一种公共信用形式。公债的真正发展是在商品经济和信用经济高度发达的资本主义社会才得以实现的，它是伴随资本主义生产关系的产生和发展、依附于资本主义信用而产生和发展起来的。

与高利贷制度不同，资本主义信用所表现出的是信贷资本运动形式，是在资本运动的基础上产生、并且为资本的循环和周转服务。与现代信用对经济发展的关系类似，现代公债与社会经济发展之间也是相互促进的。从资本主义经济发展进程来看，一方面，资本主义经济的发展促进了公债的发展，另一方面，公债的发展又促进了资本主义经济的发展。在资本主义产生和发展的初期，公债作为资本原始积累的重要杠杆之一，促进了资本主义经济的产生和发展，与此同时，公债不仅依附于现代信用制度，而且还能动地促进了现代信用制度的发展。到了垄断资本主义时期，由于各国普遍推行凯恩斯主义的赤字财政政策以及爆发世界范围的战争，使资本主义国家公债增长速度和规模均达到了前所未有的程度。

在资本主义社会经济中，公债发展的直接原因仍然是满足政府财政开支增加的需要，这是现代公债与早期公债的基本相同点。然而，在资本主义条件下，政府对债务的需求与封建社会和奴隶社会条件下政府对债务的需求有很大不同，在现代资本主义经济条件下公债还是政府借以对社会经济生活进行干预的一个重要手段。实际上，在现代社会中，公债规模迅速膨胀的主要原因正是政府职能范围的扩大，对经济干预程度不断增强。因此，从动态角度看，政府的财政需求的扩大，既是公债规模持续扩大的原因，又是其后果。

现代社会的公债的职能已经不再局限于弥补赤字或为经济建设筹集资金。现代公债的职能作用是双重的:一方面，它是政府筹措财政资金的重要筹资手段和对社会经济活动的调控手段;另一方面，公债券又是一种重要的金融工具。公债活动是有较强的金融效应，政府的公债活动，都必然对资金运动、社会货币存量和流量以及市场利率产生大小不同的影响。在现代社会，公债是中央银行进行公开市场业务的重要金融工具。

二、公债理论的发展

早期阶段的公债规模并不大，当时的有关公债的思想和学说也比较零星。政府大规模的公债活动只是近几百年的事，系统的公债理论就是在此基础上产生并逐步丰富起来的。

(一)公债的利弊之争

伴随着公债的产生和发展，有关公债理论的研究层出不穷，见解各异。公债理论的发展在很大程度上是围绕着对公债对社会经济的利弊作用展开的。从这个角度看，公债理论大体上可以分为公债有害论、公债无害论和公债两重性理论。

1.公债有害论

公债有害论认为公债有害于社会经济的发展，从而反对发行公债。古典经济学家一般都持这种观点。中世纪的欧洲，社会正处于封建领主制阶段，剩余产品还不丰富，人们的消费水平普遍较低。要想使社会经济迅速发展，限制个人消费成为重要途径。而此时的封建主却以国家的名义举借债务来满足各种非生产性消费，引起当时的各方人士的不断批评。

中世纪的哲学家阿奎纳就认为公债会使国家变弱、降低国家的威望，从而反对国家发行公债，阿奎纳作为僧侣和世俗封建利益的代言人，他反对公债的言论表明了当时占统治地位的思想是反对公债的。尽管十字军东征以后，西欧商品经济日渐发达，但法国财政学者让·博丹仍认为公债之借入是王侯财政崩溃的主要原因，并且影响国民经济的发展，所以应避免举借公债。英国哲学家大卫·休谟认为国家发行公债这种有价证券带有纸币流通的弊病，必然会引起粮食和劳动价格的上升，举借公债要支付利息从而加重国民的负担，同时还使得公债券持有人坐享其利养成以利息维持生活的惰性，这些都不利于经济的发展，他还义正词严地警告政府“国家如果不消灭公债，公债必然消灭国家。”

到了自由资本主义时期，为了更多更快地进行资本的积累和再生产，资产阶级经济学家更提出了限制国家非生产性消费的理论，主张建立“廉价政府”，财政政策要以不干涉和阻碍资本主义的发展为前提。英国著名经济学家亚当·斯密引申了休谟的见解，对公债给予了更为严厉的批评。斯密认为:①国家之所以要举债，是因为当权者奢侈而不知节俭，举债使得国家轻而易举地取得财政收入，造成君主和国家更加奢侈，更不注重国家财富的积累和储备。②公债是非生产性的，因而举债将减少生产资本，而且当国家费用由举债来支付之时就是把该国一部分用以维持生产性劳动的资本抽出来转用于非生产性的国家财政支出，这样势必对国民经济的发展不利的影响。③国家举债造就了一批食利阶层，是鼓励人们将资金投入非生产领域，做不劳而获的寄生虫。④举债是预借赋税，必将加重后代人的负担。⑤举债过多，致使国家采用通货膨胀的办法推卸债务，不仅经济将陷入危机，也将造成国家破产。英国古典经济学派的另一个主要代表人物大卫·李嘉图和法国经济学家萨伊等与亚当·斯密持有大体相同的观点，坚决反对政府举债。

2.公债无害论

在19世纪末20世纪初，资产阶级经济学家提出了与早期公债理论相反的论点，即公债无害论。公债无害论主张大力发展公债的观点，他们把公债和赤字以及补偿性财政政策联系在一起，对公债大加赞扬。德国历史学派的卡尔·迪策尔和英国著名经济学家凯恩斯是这一理论的典型代表。美国经济学家汉森和萨缪尔森也是坚定的公债无害论者。

卡尔·迪策尔重新评价了财政支出的性质，指出财政支出对保障社会生产顺利进行所起的重要作用，并掀掉了长期扣在财政支出上的非生产性帽子。迪策尔认为用于生产性投资的公债，特别是修建公路、运河、铁路等公共设施，是生产发展的必备条件，即使是投资于教育和宗教事业，也是为了提高工人的劳动力和国民的道德水准，以此使社会生产处于稳定发展状态;而且公债是信用的一种高级形式，大规模发行是国家进步的标志，是一个国家国民经济高度发展的表现，发行公债可以促进资本的积累和扩大再生产规模。

凯恩斯更把公债看成是国家干预和控制社会经济、稳定社会秩序的主要手段，他认为:①在资本主义生产出现危机、有效需求不足的情况下，通过发行公债筹集资金并扩大财政支出，可以增加就业机会，创造追加的国民收入，从而增加社会财富，因此公债有益无害。②国家向国民借债，是将一定时期国民手中的货币的用途加以改变，从实物形态看，并不减少国内的资源总量，只是资源利用项目间的合理流动。③公债是税收的预征，后代人的确承担了归还债务的责任，但他们同时也承受了债权，从总体来说也是“左右口袋”之间的事。而且后代还将受益于举债所投资建成的各种设施，举债是一种“待摊费用”，提前支取而后被数代人平均分抵罢了，所以举债不会构成后代人的负担。④公债只是国家筹集资金的一种手段，是干预控制经济的工具。虽然举债时规定了归还债务的时间和数额，但从历史长河考查，这只是象征性归还，只要国家不消亡，公债作为工具仍被使用，它就是不可能清偿的，也没有必要清偿。⑤公债发行的绝对数量随经济的发展而增加，相对数量随经济的发展而减少。因此，国家难以负担债务的担心是多余的。

随着资本主义进入垄断阶段，尤其是1929－1933年的世界性经济大危机，客观上要求资本主义国家放弃传统的健全财政政策，并采取积极地克服经济危机的政策。正是在这种背景下，将涵盖公债无害论在内的凯恩斯主义应运而生。公债无害论的提出为资本主义国家大规模举债提供了充足理由，也使其成为各国挽救财政危机的万全之策。

3.公债两重论

英国经济学家约翰·雷姆赛·麦卡库洛赫、约翰·斯图亚特·穆勒和德国社会政策学派代表人瓦格纳等认为国家举债利弊兼有，他们是公债两重论的主要倡导者。

穆勒和麦卡库洛赫等从资金的来源和用途两方面对公债进行分析后，提出对公债应分三种情况分别考察:①公债资金来源于生产领域，而用于非生产领域，这种公债制度是最坏的政府筹款方法。②公债资金来源于国外或国内游资，而用于非生产领域，可以不受到严厉排斥，即使债务可能会加重后代的负担，但只要资金运用得当，使后代获益，也是很公道的。③如果公债资金来源于生产领域，而又用于生产领域，那就不应受到指责，特别是临时性的财政支出，完全可以用举债的办法来解决。可见，一方面穆勒和麦卡库洛赫等与古典经济学派一样，将公债看成是筹集财源以供给战费或其他非生产性支出的手段，并认为公债是从生产性资本中取出来的借款，因而必将使国家贫困;但另一方面，他们也认为如果以公债为财源而实施大型财政支出计划时，只要公债是由国外资本或国内的过剩游资应募的，劳动阶级不受到损害，也不扰乱本国的产业资本的正常运转，即使是非生产性支出，也谈不上国家财富和资源的减少，相反会迅速增大了财富和资源，而对国家起了繁荣的作用。

穆勒等人所处这一时期正是自由资本主义的成熟阶段，出现了日益增多的过剩闲置资本，使得一方面资本主义的发展需要大量资金的注入，必须减少非生产性消费，另一方面社会游资充斥，难以有效投入生产领域获取利润。公债为过剩资本的使用提供了一条出路。为适应资本的这一变化，穆勒等人尽管还保留了一定的公债有害的看法，但已与古典经济学派的公债有害论立场有了很大的距离，开始赞同在存在过剩闲置资本的前提下发行公债。总之，公债两重性理论既沿袭了古典学派的公债思想，仍旧认为政府举债将削弱资本的力量，同时又不完全否定公债制度，使公债理论与当时的时代的要求相吻合。

(二)李嘉图等价定理

李嘉图等价定理是现代西方公债理论的中心内容。许多理论都是围绕该定理展开的，虽然定理的基本内容早在19世纪的初期就提出来了。

1.李嘉图等价定理的提出

英国著名古典经济学家大卫·李嘉图在其代表作《政治经济学及赋税原理》中，曾写下了这样一段话:“如果为了一年的战费支出而以发行公债的方式征集2 000万镑，这就是从国家的生产资本中取去了2 000万镑，每年为偿付这种公债利息而征课的100万镑，只不过由付这100万镑的人手中转移到收这100万镑的人手中，也就是由纳税人手中转移到公债债权人手中。实际的开支是那2 000万镑，而不是为那2 000万镑必须支付的利息。付不付利息都不会使国家增富或变穷。政府可以通过赋税的方式一次征收2 000万镑;在这种情形下，就不必每年征课100万镑。但这样做，并不会改变这一问题的性质”。⁽¹⁾

在这段话中，李嘉图表达了政府征税与举债在经济影响上是一样的思想。当然，李嘉图说课税与发债一样，并不等于他主张发债。他认为发债会助长政府的浪费心理，所以他反对发行公债。

现代版的李嘉图等价定理要等到1970年代才出现。1974年，美国经济学家R·J·巴罗在题为《政府债券是净财富吗?》的论文中，力图引申李嘉图对政府举债的经济影响的论述。1976年詹姆斯·布坎南在《巴罗论李嘉图等价定理》一文中反驳巴罗的观点时，首次使用了“李嘉图等价定理”(Ricardian Equivalence Theorem)的说法。由于巴罗对李嘉图等价定理的发展所作出的贡献，所以在一些文献中，“李嘉图等价定理”又变成为“李嘉图——巴罗等价定理”(Ricardian-Barro Equivalence Theorem)。

2.李嘉图等价定理的经济意义

对李嘉图等价定理自然而然地会引出定理本身的适用性问题以及这一命题的启发性意义。围绕着对李嘉图等价定理所作经验验证的经济文献，有的宣称结果与李嘉图等价定理相吻合，有的则说结果证伪了等价定理。其实，李嘉图—巴罗等价定理本身的假定过于严格，如理性假设、生命无限周期建设等，如果再考虑到当代现实社会经济因素，单纯谈论李嘉图等价定理的适用性或者是成立与否是没有多大现实意义的。如果从政府公债与税收对经济所产生效应的比较、从财政政策的选择的角度来思考李嘉图等价定理，要比研究该定理是完全成立还是根本不适用有意义得多。

李嘉图等价定理论证的有关公债引发的减税效应以及对储蓄、消费、利率进而产出的影响机制，告诉我们在运用财政政策时，应当注意赤字、债务、税收、储蓄、消费间的关系;而从否定李嘉图等价定理的理论分析中，能体会到以债务融资支持的赤字财政政策对需求的影响;从李嘉图等价定理本身，又看到了赤字财政政策无效性的一面，这也使我们认识到使用这些财政政策工具作用的有限性。这些才是今天我们分析研究李嘉图等价定理的真正现实意义所在。

三、公债制度及其主要内容

公债制度是国家根据有关法律和方针政策制定的有关公债工作的各种规章、制度的统称，是公债经济工作的依据和规范。公债制度的主要内容包括:

(一)公债的种类

公债名目繁多，组成了一个庞大的公债体系。政府为了便于对公债管理，往往对公债进行分类。以国家举债的形式分类，分为发行债券和直接借款。直接借款主要是国家向金融机构直接透支。以公债筹措和发行地域分类，分为内债和外债。外债主要向外国政府、外国金融机构、世界银行等借款或在国外金融市场发行债券，筹措资金。截至2011年6月末，我国外债余额为6 425.28亿美元(不包括香港特区、澳门特区和台湾地区对外负债，下同)。其中，登记外债余额为4 028.28亿美元，贸易信贷余额为2 397亿美元。从债务类型看，登记外债余额中，国际商业贷款余额为3 346.41亿美元，占83.07%，所占比重较2010年末上升3.09个百分点;外国政府贷款和国际金融组织贷款余额为681.87亿美元，占16.93%。⁽²⁾以债券的流动性分类，公债可分为可转化公债和不可转化公债，一般说，多数公债都应该可以进行市场买卖转化，但有少数公债不允许公开出售。公债可以分为凭证式公债和记账式公债。记账式公债是利用账户通过电脑系统完成公债发行和兑付资金过程，称为“无纸化公债”，可以记名、挂失、安全性能好，且发行成本低，效率高，手续简便，目前成为世界各国发行公债的主要方式，按公债发行的期限划分，分为短期、中期、长期公债。一年以内为短期，一年以上十年以下为中期，十年以上为长期。按公债是否自愿认购为标准，可分为自由公债和强制公债。等等。

(二)公债发行

1.公债发行

所谓公债发行指公债券售出的过程，也就是银行、企业单位和居民认购公债的过程。这是公债运行的起点和初始环节。

公债售出方式通常有四种:

(1)公募法。公募法是指政府向社会公众募集公债的方法。发行费用全部由国库承担。包括直接募集和间接募集。直接募集是由财政部门直接承担发行公债的责任，通过财政部所属机构，或通过邮局机构或其他通讯系统向全国企业单位和居民募集公债。间接募集指由银行部门代理政府承担公债发行责任。通过银行系统向社会公众募集公债，发行面广，因为银行机构遍及每个地方，但往往发行时间长。

(2)包销法，又称承受法。即政府(财政部)将公债统一卖给银行，再由银行向企业单位和个人出售。实行银行包销或银行承受。它和间接公募的区别是:包销法是国家一次性将公债券出售给银行再由银行卖给他人。而间接募集只是银行代理财政部发行债券并由财政部承担发行费用。

(3)公卖法。公卖法是指政府委托经纪人在证券交易所出售公债的方法。这种方法虽然可以在金融市场吸收大量游资，但存在缺点，受证券市场影响，公债收入不够稳定。

(4)摊派法。摊派法是指政府在发行公债时，按地区、部门、企事业单位甚至个人分配发行数，并要保证完成。因此，摊派法或大或小带有强制性，最好不要对居民个人实行摊派。居民个人主要是自愿认购。

2.公债的利率

公债的利息率，就是政府公债利息率与公债本金额之间的比率。公债利率的确定是公债发行的重要环节。利率越高，发行越容易，但政府偿还债务的负担越重;反之，利率越低，发行越困难，但政府偿债负担越轻。因此，制定合理公债利率是非常关键的。

公债利率的确定主要考虑以下因素:

(1)金融市场利率水平。公债利率必须依据金融市场上各种证券的平均利率水平而定。证券利率水平提高，公债利率也应提高，否则公债发行会遇到困难;金融市场平均利率下降时，公债利率水平也应下调，否则政府会蒙受损失。

(2)银行储蓄利率。一般说来，公债利率以银行利率为基准，一般要略高于同期银行储蓄存款利息，以利于投资者购买公债。但不要过高于银行储蓄存款利率，否则形成存款“大搬家”。

(3)政府的信用状况。一般情况下，由于政府信誉高于证券市场私人买卖证券信誉，所以在政府信誉高的情况下，公债利率适当低于金融市场平均利率水平。但如果政府信誉不佳，就必须提高公债利率，才能保证公债顺利发行。

(4)社会资金供求状况。当社会资金供应充足，公债利率即可降低;当社会资金供应紧张，公债利率必须相应提高。否则，前者可能导致国家额外的利息支付;后者可能导致公债发行不顺利。

3.公债发行价格

一般有三种价格:①平价发行。即票面额与实际发行价一致;②折价发行。即低于票面额价格发行;③溢价发行。即高于票面额价格发行。

(三)公债的偿还

公债的偿还是指公债按照信用契约，对到期公债支付本息的过程，它是公债运行的终点。各国偿还公债的方式主要有:买销法、抽签法、一次偿还法和调换偿还法。

1.买销法

是国家直接从市场上按市价买回公债券，销却债务的方法。这种偿还法只适用于可转让债券。在西方发达国家，公开市场业务成为调节经济的重要方式，买销法便成为政府偿还短期债务的必然选择。

2.抽签法

这种方法有两种:一种是定期抽签法，另一种是一次抽签法。所谓定期抽签法，是国家根据某种公债的偿还年限及比例规定，按公债券的号码定期分次抽签以确定每年偿还一部分公债的方法。所谓一次抽签法，是在公债第一次偿还之前，把归还期内所有公债按债券号码一次抽签以确定每年偿还一部分公债的方法。

3.一次偿还法

这是对发行的公债券在到期日按票面额一次全部偿清。这种偿还方式简单易行，但可能会造成偿还年财政支出的急剧上升，给国库带来较大压力。

4.调换偿还法

这是国家通过发行新债替换到期旧债以偿还公债的方法。到期债券的持有人可用到期公债券直接兑换相应数量的新发行债券，从而延长持有债券的时间。政府用新券换旧券，使到期债务后延。这种偿还方式有利于政府长期使用公债，却有损政府的信誉。

无论采取什么方式偿还公债，都必须有稳定充足的资金来源。通常偿债的资金来源有:①预算直接拨款;②经常性国家预算收支结余;③设立偿债基金;④发新债以偿还旧债。

(四)公债发行管理

公债发行管理权限规定的中心问题是是否授予地方政府以公债发行权和相应的管理权。它既是一个国家财政管理体制的一个重要内容，又是公债管理制度所必须解决和明确规定的一个主要内容。

一般地，可以将公债分为中央公债(公债)，地方公债和准公债(国营企业债和政府担保债)。这是理论上的分类。在实践中，是否存在这几类公债(在地方公债中还可以进一步分类，例如，省公债、市公债、县公债等)，主要取决于在国家公债管理制度中，是否授予有关政府、特别是地方政府的公债发行管理权，是否允许政府对非政府债券提供担保等方面的规定。

进一步的问题是:在公债管理制度中，规定公债管理权限的主要依据是什么?按照财政管理体制中设置财政机构的原则，有一级政权就应设置一级财政。一般说来，这也是公债管理体制中规定财政发行管理权限的根本依据。然而，“依据”并不是划定的公债发行管理权限本身。具体地，在不同国家中，对公债发行管理权限的划定，既要以。有一级政权，就有一级财政，有一级财政，就应有一级相应的公债发行管理权限”为依据，同时又要结合各该国家的实际情况，灵活掌握。