主要发达国家的公债制度

第二节　　主要发达国家的公债制度

一、美国公债制度

一部美国通史，就是公债产生、发展的成长历史。美国联邦政府的债务，主要由两个部分构成:一是公众账户产生的债务，二是联邦政府账户产生的债务。

(一)美国公债的种类

美国是一个实行联邦制的国家，由联邦政府、50个州政府和8万多个县、市、镇、学区或其他特区等地方政府组成。与此相适应，美国实行三级财政体制，即联邦财政、州财政和地方财政。三级财政各有其相对独立的财税制度和专门法，各自编制、审批和执行本级预算。除了联邦政府可以发行债券筹集资金外，州政府和地方政府也可以发行各自的政府债券筹集一部分财政资金。其中“地方公债”在美国即是指州和地方公债，又叫市政债券(Municipal Bond)，是州和地方政府及其下设机构和特别行政区所发行的证券。

美国联邦政府债券是美国财政部为弥补财政赤字或兴办公共工程向其他政府部门、地方政府、各种金融机构、各种实业公司以及居民发行的债务凭证。此种债券分为可上市交易的市场债券与不可上市交易的非市场债券。后者主要以公共基金和私人部门直接买入的形式发行，包括政府账户系列债券、中长期储蓄债券、外国债券等。前者以拍卖形式向社会公开发行，是美国联邦政府的主要筹资形式，包括短期国债券，中期国债券和长期国债券。

短期国债券即财政部短期证券。美国的国库券都是不记名的，票面上也不载明利率，只标记到期还本金额，期限都在一年以下，分3个月、6个月9个月和12个月4种。3个月和6个月的国库券于每星期一出售，9个月和12个月的每月发行一次。短期债券由于流通时间短，发行次数多，为节约人力、物力，现已不发行实物证券，而由财政部用电子计算机记账，交易时凭临时收据办理。

美国联邦政府发行的中、长期国债约为全部国债80%以上，其中可上市流通的约为2/3。中期国债分2年、3年、4年、5年、7年和10年六种，均是附息债券，以拍卖方式发行，用电子计算机记账，不发行实物证券，发行价格按面值为准，利率固定，一年支付两次利息。长期国债年限在10年以上，30年以下，在每年的2、8、11月份上旬发行。中期国债券都是记名的，本息的支付均通过银行直接划入持有人的账户。

(二)美国公债的发行

联邦政府债券发行可分为“现金发行”和“以新换旧”两种形式。现金发行要求投资人用现金来购买新发行的债券，而以新换旧则无须支付现金，投资人只要将手中的到期联邦政府债券换得新发债券即可。该债券的主要持有人是个人，联邦储备银行、商业银行及政府机构。联邦政府债券的二级市场比较活跃。

在美国，市政债券的信用等级只低于联邦政府债券，是一种准国债。并且随着保险公司的加入，市政债券的投资更加安全和可靠。美国市政债券的发行体包括地方政府(50%)、政府机构(含代理或授权机构)(47%)和以债券使用机构出现的直接发行体(3%)。几乎所有的地方政府及其代理机构都将市政债券作为融资工具，用于公益事业，如交通设施、医院、大学宿舍、公用事业(供水设施、污水处理设施、供电设施、供气设施)等的投资。

美国地方公债的发行一般采用公募方式，由投资公司、商业银行和证券经营商组成承销集团负责承销，承销集团向发行者认购后，再转让给其他投资者，如商业银行、财产保险公司、灾害保险公司以及个人认购等。美国地方公债的信用等级很高，大约10%的地方公债可以达到穆迪和标准普尔的AAA级，很少一部分被确定为不具备投资价值的BB或更低级别的垃圾债券。

州地政府借款主要用于:为资本计划提供资金，例如学校、道路、电厂、供排水系统等;支持和补贴个人及私有企业的资本计划投资;对短期支出或特种计划提供现金支持。

(三)美国公债的偿还

经过多年的实践，目前各国在公债的偿还方式上基本一致，下面进行详细说明。

1.资金来源

各国政府用于偿还公债的资金来源主要有:①通过预算安排。即政府将每半年的公债偿还数额作为财政支出的一个项目而列入当年的支出预算，由经常性的财政收入来保证公债的偿还。②设置偿债基金。即政府在财政预算中设置专项基金用以偿还公债，在公债还清之前，不减少预算拨款，以期逐年减少债务，故亦称减债基金。③举借新债。政府通过发行新债为到期债务的偿还筹措资金。

2.偿还方式

在公债的具体偿还过程中采用的主要方式有:①市场购销偿还法。指政府按照市价从债券市场收回公债券，从而使公债免除。②抽签偿还法。指政府在发行公债时规定将定期抽签，分期分批予以偿还。这一方法不论公债券号码顺序的先后和认购公债迟早，而以中签年度作为偿还期。③比例偿还法。即将公债总额分为若干份，逐年按既定份额偿还。④到期一次偿还法。指政府对发行的公债，实行在债券到期日按票面额一次全部偿清本金和利息的办法。⑤调换偿还法。即政府发行新债券以偿还即将到期的旧债券。

在西方发达国家，公债的偿还包括两部分，一是利息的偿还;二是本金的偿还。公债利息支付的方式有两种:一是按期分次支付法。即将债券应付利息，在债券存在期限内分作几次支付。二是债券到期一次支付法。即将债券应付利息同偿还本金结合起来，在债券到期时一次支付。由于付息方式上的不同，政府在每一年应付的利息和实际支付的利息并不完全一样。通常情况下，应付额会大于实付额而形成一笔利息上的债务。因此，在公债付息上，政府应重视选择好付息方式。

公债的偿还会影响宏观经济的运行，因而政府在安排公债的偿还时，需要考虑一定时期的国民经济发展形势，尽可能减轻或避免因偿还公债可能引起的经济和社会的震荡。

(四)公债发行管理

美国债务的长期化以及债务总额的不断增长，自然带来一系列问题。美国公债的管理主要集中在对这些问题的解决上。

1.保证国债的顺利推销，以筹集所需资金

美国有庞大的金融市场，要保证国债的顺利推销，必须使联邦政府公债具有竞争性。为此，首先根据社会不同阶层、不同机构对债券的不同要求发行公债，例如，发行短期债券、有固定收入的长期债券以及可赎性的长期债券以满足商业银行、退休者以及中低收入阶层。其次，提供特别优惠条款以吸引投资者。例如，通过适当增加利率吸引投资者。1966年，美国国库券的利率高于银行和储蓄机构所能支付给存款人的利率，致使大量个人进入短期公债市场。再次，提前偿付，以新换旧，延长债券期限。这种方法能把大量原有短期债券换成新的长期债券，其效果与增发债券一样。

2.以最低成本销售，降低联邦财政利息负担

美国降低公债成本的一个主要方法，即利用投资者的竞争采用投标购买或拍卖销售。以年收益率为基础进行投标拍卖的方法是，投标人可分为竞争性投标人及非竞争性投标人。竞争性投标人一般都是大型机构或个人投资者，他们在标书中写明愿意购买债券的收益以及相应的购买量。非竞争性招标对投标额有最低数量限制。决标时，财政部首先全部接受非竞争性投标，然后竞争性标书按收益率由低到高排列，直到全部发行额认购满为止

如何安排各种公债的结构，也是美国降低利息成本的一个重要方面。总的来说，美国对债券结构的安排是，在利息低的时候多发行长期债券，利息高的时候多发行短期债券，根据不同利率水平，改变公债期限结构。

3.调整公债与经济增长关系，以促进经济稳定和增长

美国公债管理的目标之一是使公债发行与联邦政府的财政和货币政策相协调，成为经济调节手段。一般做法是，在充分就业时，尽量从非商业银行，而不从商业银行借入资金。因为向银行出售公债筹措资金，商业银行随时可持公债到联邦储备银行贴现，所以有使货币发行量增大的可能性，以致引起通货膨胀。相反，在经济衰退时，则向商业银行甚至联邦储备发行债券，从而刺激经济。针对美国国债市场不时出现的新问题，财政部、联储以及证券交易委员会等有关管理机构不断重新审视国债市场的各个方面，完善市场管理。

以地方公债为例，美国主要通过发行人、市场机制以及透明的法律框架来约束州地政府的借债行为。各州都通过有关的法律约束并规范地方政府的举债行为。地方政府和部门的征税能力是地方政府举债的基础，但其不仅受到法律的限制，而且还受到经济的限制。

如有些州规定:州信用不能用于私人利益;债券要首先用于改进公用事业的长期项目;大宗发行债券需要投票表决。美国很多州地政府发行一般责任债券必须经过公众投票表决同意(收入债券的发行可以不通过公众投票)。不少州还要求债券按系列发行，每一种债券的期限不得超过项目估计的寿命周期，每一种债券的收益都必须计入专项基金，并不得与政府其他基金混在一起。对州以下的地方政府，如果其债务不能偿还，债权人可以依法起诉要求强制执行。如果没有可扣押财产，地方政府可以得到上级政府批准提高税率以偿还债务。

另外，美国的信用评级制度十分健全，州地政府公债的信用等级至少是由两家主要的私人信用评级公司(穆迪投资者服务公司和标准普尔公司)中的一家来评定。地方政府的信用级别对地方政府债券的发行、债券筹资成本、债券的流通性都产生重大的影响。投资者也高度关注地方政府债券的发行以及发行人的财务状况，如发行人的支付能力和支付意愿。投资者衡量地方政府支付能力的指标有:净债务与应税财产估计价值的比率，即税收支持的净债务与地方市政应税财产价值的比率;人均净债务水平;偿债资金需要量(还本付息额)与每年财政总收入的比率，主要反映固定费用的偿付能力;债务和税率限制，即地方市政当局的债务受到应税财产估计价值的法定限制。

二、英国公债制度

(一)英国公债的种类

英国国债种类，远远超过其他国家，名称不相同，但并没有本质的区别，也不影响其价格。现统称为“财政债券”(Exchequer)或“国债(Treasury)。英国国债全部附有息票，一年付息两次。其中，1～7年的为短期国债;7～15年的，为中期国债;15～30年的为长期国债;此外，还有一种没有到期期限的国债。目前，英国政府偏好于发行中长期国债。

在英国国债市场上还有4类特别的债券。①可转期国债，一般期限很短，但可将其转换成特定数量的期限较长的国债，附有一系列转换期和相应的不断降低的转换价格。②指数化国债，指数化国债的利息支付和最后的本金支付都和一般消费价格指数联系在一起，票面利率非常低，通常为2%～2.5%，代表了实际收益率。③不可赎回国债，是指没有到期期限的国债，但英国政府提前3个月公告后在某一特定日期赎回。④可变收益率国债，票面利率为每周国债发行时的招标收益率加上0.5个百分点。目前市场上已不存在。

(二)英国公债的发行

招标方式是最传统的国债发行方式。1979年前，发行价格通常是在宣布日就确定，在市场收益率下降时，投标人可以轻易获得市场价格和发行价格之间的价差利润，从而发生投标严重超量的情况。1979年后，采用价格招标方式，通常英格兰银行确定一个最低投标价格，发行国债的数量分配按投标价格从高到低分配给投标人，投标人所支付的实际价格统一为中标的最低价格。若部分数量未发行出去，则由英格兰银行国债发行局全部认购，然后在市场上随即发行。

英国国债的随借(TAPS)发行方式和分档(TAPLETS)发行方式。在英国，如果有预发行的部分国债在投标方式中未发行出去，则英格兰银行以后可以根据市场需求状况和其他条件的变化，随时在市场上以同样的条件重新发行，这种发行方式被称之为随借方式。而分档发行则是出售原先预发行的国债数量之外重新增加的部分。发行条件与投标发行的同品种国债相同。

(三)英国公债的偿还

英国发行的各种国债，也是为了弥补国库暂时性资金不足。在偿还期限上，英国国库券的偿还期限通常为90天。其他的各种债券，偿还方式灵活多样，前面已有叙述。

(四)公债发行管理

英国在1986年金融市场“大地震”之前，国债市场的参与者被分割为批发商和中介商两种角色，“大地震”之后，同一机构现在既可以作为批发商，又可以作为中介商。这使英国国债现货市场发生了较大的变化:刺激了柜台交易的繁荣，促成了许多营业机构的合并，降低了买卖价差，使英国国债市场换手率提高，增加了流动性。

三、日本公债制度

(一)日本公债的种类

20世纪70年代以前，日本的金融体系侧重发展间接金融，证券市场发展缓慢。1975年以后，国债发行量急剧增加，加上大藏省放松了银行转售国债的限制，使得国债市场规模迅速扩大，目前已是仅次于美国的第二大国债市场。国债根据发行目的不同可分为建设国债、特别国债(赤字国债)、替换国债。根据国债的期限不同。国债可以细分为5类，即长期付息国债、中期折价国债、中期付息国债、短期国债和政府短期债券。

长期付息国债期限多为10年，此外还有可随时发行的6年期、15年期和20年期长期国债。利率固定，面额有5万日元、10万日元、100万日元、1千万日元、1亿日元、10亿日元6种。

中期折价国债于1977年开始发行，期限5年。发行面值最低为5万日元，最高可达1亿日元，一般在奇数月发行，每年发行6次。中期付息国债于1978年开始发行，期限2～4年，利率固定，面值为5万～10亿日元，分2年、3年、4年3种。其最大特点是采用公募方式发行。

短期国债和政府短期债券实际就是前面提到的国库券和融资券，由于期限较短，因而将其划入货币市场工具。

日本债券市场的债券种类繁多，大致可以分为公共债券、企业债券和外债三大类，每一类中又包括许多具体的债券。①公共债券(Pub1ic Bond)。公共债券包括日本政府债券、地方政府债券和政府保证债券等。②企业债券(Corporate Bond)。根据发行人不同，企业债券分金融债和事业债两大类。③外国债券。外国债券又有武士债、将军债和大名债之分，武士债券(Samurai Bond)是日元外国债券的别称，即非居民在日本市场上发行的以日元为债券面额货币的债券。根据外汇管理法规定，发行日元外国债券必须向日本大藏省申请，经批准方可发行。期限从5年到15年不等，而且其发行是无担保的。将军债(Shogun bond)。实际上是东京外币债券，即由非居民在日本市场上公募发行的以非日元货币计值的债券。根据外汇管理法，将军债的发行做法与武士债相同。此外，在东京资本市场上以私募方式发行的外币债券称为艺者债券(Geisha Bonds)。大名债(Dairnyo bond)是外国债券市场上的创新。实际是武士债和欧洲日无债券优点的结合。第一笔大名债券是1987年由世界银行发行的，同年世界银行又发行了第二笔。这两笔债券都在东京发行，但在卢森堡证券交易所挂牌上市。对这两笔债券都不征收预扣税，而且其交易都可以通过塞德尔(Cedel)和欧洲清算系统(Euroclear)进行清算。

日本外债市场分为外国债券市场和欧洲日元债券两大部分，欧洲日元债券是在日本境外发行的以日元为什值货币的债券。非居民发行的叫非居民欧洲债券;居民发行的叫居民欧洲日元债券。欧洲日元债券与在日本发行的日元公募债券基本相同，但其管制比公募债券松得多。它只需征得大藏大臣的批准便可发行，发行时不需准备大量文件，发行费用也比公募债券少得多。

(二)日本公债的发行

债券发行方法分为:公募发行和私募发行。私募发行是指发行者通过与特定投资者直接交涉而发行债券，地方债和一般事业债中有一部分采用这一发行方式。公募发行是指以公开募集的形式向不特定的投资者发行债券。但在日本，许多时候，公募并不是针对不特定的众多投资者进行。公募发行又可以分为间接公募、投标公募、定率公募和售出等多种形式。

1.间接公募

国债中有长期付息国债和中期贴现国债采用这一发行方式。具体做法是由都市银行、长期信用银行、地方银行、信托银行、各种金库、保险公司、证券公司等组成国债承购团，然后日本银行代表政府与国债承购团签订承购合同，再根据合同以公开招标方式发售。如果公开招标推销后尚有未售出的国债，则由国债承购团全部承购。

2.投标公募

中期付息国债、短期国债(国库券)等债券采用这一方式。投标公募可分为竞争投标和定率投标两种。竞争投标又分为价格投标和收益投标两种，这与美国政府债券发行中的拍卖发行相同。定率投标即以竞争投标中中标价格的平均价作为债券的发行利率，这是为了方便中小金融机构的认购而于1982年开始采用的发行方式。

3.定率公募

定率公募是发行政府短期证券(融资券)的特有方式。政府短期证券以贴现方式发行，但贴现率不是由投标者竞争决定，而是预先确定的，而且低于短期金融市场利率。可以参与定率公募的机构也有限定，主要是各类金融机构，企业要认购只能通过证券公司进行。如果认购额少于预定发行额，则由日本银行承购其余额。事实上，由于贴现率低于市场利率，因而定率公募发行的政府短期证券基本上由日本银行承购。政府保证债也采用这一方式发行。

4.售出

即预先不确定发行总额，由发行者在确定的期限内直接向一般公众出售债券。这一时期内售出的债券总额即为发行总额。因商法上没有此类规定，因此只有金融债可以采用。

(三)日本公债的偿还

现在绝大部分西方国家都是用预算列支和举借新债来筹集资金偿还公债的本金和利息。日本却是至今仍实行减债基金制度的西方国家。建立减债基金就是在政府每年的预算中拨出一笔专款，作为清偿债务的基金，不能改作它用。

日本在发行国债的同时，通过建立偿债制度偿还已发行的国债。所谓国债偿债基金，实际上是中央财政建立的一个专门负责国债偿还的账户，称为国债偿债基金特别会计预算。建设公债、赤字公债等中长期国债的发行是通过经常预算发行的，但在偿还上，利息从每年的经常预算中支出，还本则通过国债偿债基金特别会计预算进行。

国债偿债基金的资金来源主要是三个方面。其一是由一般会计预算提供的资金。其二是发行调期国债。其三是部分国有资产经营收入。由于每年度发行国债的规模远远超出偿还的规模，所以这一制度并不能从根本上解决国债偿还问题。但是，从国债偿债基金的效果看，通过一定规模的现金偿还，它起着减缓国债余额累积的作用，因而又称作减债制度。而且，日本的国债偿债基金制度的积极作用不仅于此，它在制约国债发行方面也发挥着重要的作用。

(四)公债发行管理

20世纪80年代的金融国际化进一步加快了这一进程。同时，由于金融自由化和金融创新，新的金融工具层出不穷，如可转股债券，附认股证债权，武士债券，将军债券等先后出现。可见，日本证券市场在广度和深度上都有了很大发展。

证券初级市场的主要参与者是发行人和认购者，此外还有中介人。中介人包括承销商和受托公司。证券公司和其他金融机构都可以承销政府债券、市政债券和政府担保债券;但只有证券公司可以作为企业证券的承销商。受托公司有两类，一类是认购受托公司，负责为发行者处理公司债券认购过程中的事务，另一类是担保品受托公司，负责为有担保公司债券的持有人管理担保债权。认购受托公司主要由长期信用银行和信托银行担任，而担保品受托公司必须获得有关部门的许可。

与其他国家一样，日本证券二级(流通)市场包括交易所和场外市场两部分。股票交易以交易所为主，债券交易则以柜台交易为主，目前约95%的债券交易是在场外市场上进行的。1979年，引入了大笔交易系统以方便政府债券的大额交易。1985年，东京证券交易所设立了债券期货市场。

为了防止地方政府发债泛滥，日本政府对地方公债的发行实行严格的地方公债计划和协议审批制度。日本地方公债的批准权在中央政府，具体由负责地方政府事务的自治大臣审批。日本《地方自治法》规定“发行地方公债以及变更发债、偿债方法、调整利率时，必须根据政命规定经自治大臣或都道府县知事批准”，最后仍要经中央政府批准。因此，地方政府要求发行债券时，要先向自治省申报，提出发行债券的用途、额度等。自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，并同大藏省协商，而后由自治省统一下达各地区的发债额度。如果发行公募债券，还要专门报大藏省审批。

自治省与大藏省不仅共同制定政府发债计划，还确定发债方针。发债方针的重点是确定当年不准发债的地方政府和限制发债的地方政府的名单。依据是:对于不按时偿还债务本金或以前通过不正当手段获取发债资格的地方政府，不批准发债;公债费占财政支出20%以上的地方政府不批准发行厚生福利设施建设债券，占30%以上的不批准发行一般事业债券;对当年地方税征税率不足90%或赛马收入较多的地方政府限制发债;对出现财政赤字的地方政府和出现赤字的公营企业限制发债。