我国政府投资效益解析

第二节　我国政府投资效益解析

一、关于政府投资两个效益的关系

政府投资要把社会效益放在首位，这是无疑的，但并不因此否定政府投资的经济效益。政府投资的双重属性决定了既要讲经济效益，又要讲社会效益，且要把社会效益放在首位。

什么是经济效益？什么是社会效益？从企业角度看，经济效益是指一个企业通过组织生产、销售产品或提供服务所获得的一定的利润回报，具体反映在经济指标和统计数字上。社会效益则是指该产品或服务对社会所产生的效应，主要表现在公众反映和社会评价体系上。两者实现形式大不相同，衡量标准和尺度也不一样。

在市场经济条件下，任何投资也存在两个效益问题，为什么政府投资要强调把社会效益放在首位呢？因为政府投资客观存在公共产品和产业双重属性，不仅决定了政府投资必须遵循政策导向与市场导向，还决定了政府投资既要追求社会效益，又要追求经济效益。这是政府投资明显不同于私人投资之处。私人投资生产的产品是商品，满足的是人们的物质需求。衡量它们对国家和社会贡献的大小，主要视其实现经济效益的多少，私人投资者的投资目的，是追求利润的最大化。政府投资其属性和功能与私人投资有着本质的区别，它主要是通过投资以弥补市场缺陷，向公众提供公共产品，协调全社会的重大投资比例关系，进而推动经济发展和结构优化。因此，衡量政府投资的效果，首先要看社会效益的大小。当然，在保证社会效益最大化的前提下也必须讲经济效益。

可见，政府投资的社会效益与经济效益这一对矛盾关系，社会效益居于矛盾的主要方面，有些投资，直接经济效益可能不大，甚至是负效益，但这种投资是公共需要的，对推动社会生产力的发展和社会全面进步的作用很大，政府必须投入。所以我们要辩证认识和妥善处理政府投资两个效益的关系：把社会效益放在首位，当经济效益与社会效益发生矛盾时，经济效益自觉服从社会效益。

二、我国政府投资效益的现状及对策

长期以来，政府投资一直占我国总投资相当大的比重。当前，投资效益差是政府投资存在的一个比较突出的问题。据媒体披露，2003年，通过对526个使用国债建设资金的城市基础设施项目审计发现，在已建成的320个项目中，有32个项目基本没有投入运营，18个长期处于试运营或开开停停状态，69个已经运营的项目没有达到当年设计生产能力。有34个项目存在较为严重的损失浪费问题。在广西壮族自治区北海市白水塘垃圾处理项目在设备采购过程中已给国家造成直接经济损失约1900万元，还使价值近9200万元的设备和厂房闲置。在河南省，郑州市供水工程造成各种损失2716万元。在黑龙江省，投资5.6亿元的牡丹江煤气工程因损失严重而停产。另据《中国青年报》报道，1982年至2003年，深圳市共下达4座污水处理厂政府投资计划15.59亿元。截至2003年6月，完成计划投资13.8亿元。审计发现，该项目闲置浪费严重，污水处理量不足，不能充分发挥政府投资项目的规模效益。据调查，类似情况在全国为数不少。

（一）政府投资质量不高的原因

1．政府投资制度、机制不健全

长期以来，政府投资项目，动辄几百万元，多则几千万元乃至上亿元。由于政府投资制度、机制不健全，有效监督机制和责任约束机制尚未建立。特别是多年来，地方政府投资一直未能建立决策责任制，投资决策失误一般是“集体负责，无人负责”的状态，官员没有决策风险，致使有些地方政府投资项目可行性研究不充分，存在随意性，以至于地方政府投资带有不计成本的特征，“拍脑袋，上项目”等盲目投资的现象常有发生，最终导致了政府投资项目效益低下，出现了超概算、超规模、超标准的“三超”现象。

2．政府投资监管不力

依据职能分工，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，应对政府投资的管理进行相互监督。比如，投资主管部门主要从项目审批、初步设计概算核定、投资计划下达等方面对项目进行监管，财政部门主要从建设资金拨付、使用和财务管理等方面对项目进行监管，建设部门主要从工程勘察设计、工程监理和工程建设质量等方面进行监管，审计机关要对政府投资项目进行审计监督，社会公众和新闻媒体要对政府投资项目进行社会监督。可是，在实际监管过程中有些部门往往是各自为阵，或职责错位，都不管或都来管，或相互制掣，致使政府各部门的管理功能在内部抵消。再则，由于政府投资的透明度不高，造成社会公众和新闻媒体对其无法监督或监督不够。由于监管不力，致使有些项目没有严格执行基本建设程序，有的甚至缺乏必要的审批手续；招投标活动不规范，违法违规转包、分包问题较普遍；投资控制不严格，建设资金转移、挪用以及超概算现象严重等等。

3．政府投资法律制度不健全

造成政府投资领域存在诸多问题的原因很多，重要的一条是法律、法规的不健全、不完善。在我国，尽管已经出台了一些关于投资、建设方面的法律法规和规章，但总的来说，立法仍然滞后。2004年下半年，国务院颁布实施了《关于投资体制改革的决定》，很多地方也出台了政府投资管理方面的地方性法规。比如深圳市2000年就出台了《政府投资管理条例》，珠海市和郑州市两地也都有相关的法规。但是，目前我国出台的大多是单项性规范，尚无国家统一颁布的政府投资监管方面的主体法律，如政府投资法或政府投资条例，没有形成比较完善的政府投资法律体系，致使对许多政府投资的项目监管无法可依或因缺少法律依据而不能到位。

（二）强化政府投资管理，提高政府投资效益的对策

1．必须完善政府投资制度

一是要严格政府投资决策的责任追究制。严格责任追究制，是减少政府投资决策失误，提高政府投资效益的必由之路。要对政府投资工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应实行相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。二是要健全政府投资项目决策制度，规范审批程序。政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，特别重大的项目还应实行专家评议制度，逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。合理划分中央和地方政府的权限，明确政府主管部门和有关部门之间的项目审批权限。三是要建立政府投资项目后评价制度。项目后评价，是指在工程项目竣工投产、运营一段时间后（如两年到三年），对项目立项决策、设计、招投标、施工、竣工投产和运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动，主要内容包括过程评价、经济后评价、影响评价和持续性评价等。开展项目后评价，对于提高投资决策水平、加强投资项目管理和制约项目参与各方的行为具有重要意义，是加强政府投资管理和项目监管的一项重要工具。

2．完善政府投资监管体系

一是要强化部门监督。正确界定各部门的职能，以避免部门职责错位导致部门监管功能失效，切实发挥在政府投资项目资金管理上的职能。投资主管部门、财政主管部门、审计部门以及有关部门要明确分工，相互监督。投资主管部门要从项目审批、初步设计概算核定、投资计划下达等方面对政府投资项目进行监管，财政部门要从建设资金拨付、使用和财务管理等方面对项目进行监管，建设部门主要从工程勘察设计、工程监理和工程建设质量等方面进行监管。审计机关要依法全面履行职责，审计对象主要为项目建设单位（含项目法人），必要时也可以依照法定审计程序对勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与国家建设项目有关的财务收支进行审计监督。审计机关在对国家建设项目审计时，可以根据需要，对专项建设资金的征集、管理与使用情况以及其他重要事项进行专项审计。二是加强人民代表大会对政府投资项目审查监督。为了进一步提高政府投资效益，规范和完善政府投资项目全过程管理，保证政府投资项目的质量，人民代表大会及其常务委员会应当加大工作力度，充分发挥职能作用，切实加强对政府投资项目的监督工作。对政府投资项目进行监督是各级人民代表大会及其常务委员会的重要职权。各级人民代表大会及其常务委员会要提高对政府投资项目审查监督重要性的认识，要对政府投资项目的决策、实施和项目完工等全过程的审查监督并落到实处。三是要强化政府投资的社会监督。要提高政府投资的透明度，通过建立和完善项目举报制度，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目建设实施过程中出现的违法、违规和腐败问题进行举报、曝光，防范违法违规现象和揭露工程投资建设领域的腐败行为。

3．引入市场机制，充分发挥政府投资的效益

要按照市场投资体制的要求，建立政府建设性经营资产的进退机制，实现国有资本的良性循环。负责国有资本营运的国有资产经营公司必须严格遵循《公司法》及相关的法律法规，建设性资金投资形成的股权，可以通过市场的手段，采取股权置换、股权回购、股权交易、协议转让、竞价拍卖等方式退出，政府将退出的资金再次投向国民经济相关领域，实现投资资金的良性循环。各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。

4．进一步完善政府投资法律制度，用法律约束政府投资行为

一方面，应在现有法律法规的基础上，全国人民代表大会常务委员会尽快出台《政府投资法》或者由国务院制定《政府投资条例》，从政府投资的决策、管理、监督以及法律责任等各个环节进行规定。与此同时，国家各有关部门和地方人民代表大会、政府也应制定出与上述法律法规相配套的规章和其他规范性文件，使之形成一个政府投资管理有法可依、尽快建立健全的政府投资法律法规体系，用法律规范政府投资行为，使政府投资管理有法可依。另一方面，要针对重大政府投资项目管理中存在的经济犯罪现象，加快营私舞弊和贪污受贿方面的法律制定和完善。