应在“十三五”期间大力推广创新券政策

郑真江

十八届五中全会把创新发展摆在五大发展理念之首，提出要让创新贯穿党和国家一切工作，这必将进一步推动全社会创新创业热潮。近年来，各国都在积极探索推动创新的策略和方法，创新券这种新型的创新投入政策逐步兴起，值得我们关注和借鉴。

一、当前世界各国实施创新券政策的基本情况

创新券是政府为推动创新创业，专门面向中小企业发行的“创新货币”，该政策改变了传统科研创新资助模式，从资助科研机构研究转向直接资助企业创新。基本操作流程是：先由政府向企业发放创新券，然后企业使用创新券向科研机构购买科研服务，最后科研机构凭借创新券到政府兑现。简而言之，就是“企业创新、科研服务、政府买单”。创新券发端于荷兰，1997年荷兰林堡省首次推出研发券计划。据统计，1997—2006年间欧洲只有3个创新券计划。但随着创新券作用的日益彰显，特别是2008年金融危机以来，创新券计划呈现爆炸式增长，逐步遍及欧洲各国乃至世界范围，澳大利亚、加拿大、新加坡及我国台湾等先后实施创新券政策。纵观各国的创新政策，具有以下特点：

一是小面值、大覆盖。从欧洲国家的创新券计划看，与科研项目动辄数十万、数百万欧元投入相比，创新券面值相对较小，一般从500欧元到2.5万欧元不等。在单一创新券基础上，一些国家又开发出联合券、扩展券等类型，如爱尔兰对企业关注的共性问题，采取若干单一券联合使用方法，最高价值可达5万欧元。丹麦扩展券则使用于研发项目的后续研发支持。从各国经验看，创新券越来越受到政府和企业的共同认可，英国技术战略委员会迄今完12轮创新券的发放。荷兰2008年以来发放了2万多张创新券，对企业创新活动形成巨大推动作用。

二是申请快、周期短。创新券申请便捷，欧洲各国创新券计划大部分申请表在5页以内、申请周期在2—3周，有的创新券计划甚至能够实现当天批复。创新券有效期通常为6—12个月，如新加坡创新券的有效期为6个月。值得注意的是，由于创新券的免费性，为避免乱申请、滥使用，一些国家在发放创新券的同时，要求企业配套投入。特别是，对一些面值较大的创新券，一般要求企业按照20%—50%的资金配比投入。

三是重考核、求实效。各国创新券政策中，都制定相对完善的评价标准和考核，比如欧洲顶尖技术集群（TTC）创新券计划要求按照市场潜力、创新性、区域合作、高技术特征、承担财务风险的能力等进行评价。德国联邦经济和技术部创新券计划，提出了可行性研究、执行计划和资金、产品或工艺创新等评价指标。为了保证科研创新服务提供者的服务质量，创新券的兑换一般由企业和服务提供者共同提交研究工作、项目支出的情况。

二、创新券在推动创新中具有重要的叠加效应

创新券顺应了创新活动大众化、平民化的发展趋势，形成了政府、企业和科研院所三方叠加受益的格局，在实践中越来越彰显出强大的生命力。

一是增强了企业创新的主体地位。中小企业量大面广、创新需求旺盛，但自身经济实力较弱、创新资源投入匮乏。创新券体现以需求为基础、以用户为导向的创新投入方向，实际上是把“科研经费”这个重要指挥棒交给企业，让企业来决定研发什么、谁来研发，并由企业参与最终的效果评价，实现创新活动从“围着科研机构转”到“围着生产一线转”的转变，有利于调动企业从事产业或服务创新的积极性，为企业提供更大的发展空间。

二是加速了科技成果的转化应用。创新券是破解中小企业“低技术陷阱”、打通创新“经脉”的重要方法。比如，中小企业研发需要科研仪器设备但买不起，但不少高端仪器设备却躺高校和科研院所的实验室“睡大觉”。以创新券为“媒”，把企业的创新需求与科研机构的服务供给紧密结合起来，既有利于促进科研机构“眼光向下”，提高服务企业和生产一线的积极性、主动性，提高科研效率，也有利于缩短从科技研发到产业化的周期，形成产学研用的“直通道”。

三是提高了创新投入的使用效益。创新券在优化创新资源、提高创新产出中都发挥了重要作用。通过实施创新券，既是做“加法”，向企业发放“科技大红包”，鼓励企业创新创造；也是做“减法”，间接资助、按需申请、专款专用，提高了创新投入的精准度，大大减少无效创新投入和科研成果闲置。既是做“乘法”，通过政府引导投入、企业资金配比，放大创新投入，激发潜在创新消费，如上海在推行创新券中，几乎所有持券企业都追加研发投入，最高达到创新券面值的10倍；也是做“除法”，创新券操作简便、灵活组合，通过联合券、“打包”资助形式，解决若干企业面临的一些共性问题，提高创新券使用绩效。

三、我国应积极推广创新券政策

实施创新驱动发展，必须深化体制机制改革，不断丰富和完善创新政策工具。据统计，我国科技成果转化率为10%左右，远低于发达国家40%的水平；科技进步对经济增长的贡献为52%，也低于发达国家一般70%的水平。实施创新券政策，密切产学研结合，提高创新绩效，对我国推进大众创业、万众创新尤为重要。创新券在我国起步较晚，2012年江苏宿迁率先“试水”创新券政策，随后北京、天津、浙江、广东、河南和上海等先后实施创新券小范围试点。下一步，应尽快总结这些改革试点成果，研究从国家层面加以推广。

一是加强顶层设计，明确创新券基本定位。创新券是一种“短平快”的创新政策工具。从适用对象看，应聚焦中小企业。这些企业占据我国企业总数99%、国内生产总值的60%、税收的50%，是推动创新创业中至关重要的“最后一公里”。同时由于这些企业“小而散”，也是灵活便捷的创新券的“最好用武之地”。从适用范围看，应面向生产一线的实际问题，定位在一些具体的小型创新项目，而不是国家大中型的创新计划，着重扩大创新覆盖面。特别是，在创新创业园区、高新技术区等中小企业密集区域，应率先推进创新券政策。

二是坚持上下结合，加大创新券投入力度。从各国创新券发展看，既有国家层面计划，也有地方层面计划，如澳大利亚南澳州创新券计划、加拿大新斯科舍省创新券计划等。国家计划影响力大，更具带头示范作用，但地方计划直接面向地方中小企业，更具有可操作性和针对性。我国推进创新券工作，应将国家计划与地方计划结合起来，以地方计划为主，国家计划主要起到示范引导作用。同时，中小企业的创新券计划应与我国现有的中小企业发展专项资金、新兴产业发展引导基金等相互衔接，最大程度发挥财政性资金在撬动创新中的杠杆作用。

三是完善政策制度，规范创新券运行机制。我们应抓紧研究出台推动创新券制度的指导性规范，完善创新券的基本类型，形成从设立、发放到兑现的系列制度安排，规范创新券的评审和监督，合理协调知识产权归属等问题。要加强对创新券的绩效评价和风险控制，明确企业资金配比规则，使中小企业对创新券使用有明确的目标，为中小企业创新提供强大的推动力。

四是吸引社会参与，形成推动创新券合力。创新券覆盖范围广、影响面广，实施这一政策工作量大。现在，一些国家尝试将创新券计划委托给社会组织或专业公司经营管理，如加拿大新斯科舍省的创新券由一家管理早期风险投资的基金公司负责运营。我们应发挥好社会组织、行业组织或协会等的作用，让他们更多承担起推动创新的职责，形成政府引导、社会参与、企业受益的格局。