走向共享发展是社会保障改革的一个大趋势

把握中国进人发展型新阶段的大趋势，建立惠及13亿人的社会保障体系，形成更加公平可持续的社会保障制度，已成为推进增长方式转型、建设共享社会的战略选择。

（一）社会保障制度改革的新背景

改革开放38年来，我国进人以大众消费为主的消费新时代，消费结构升级释放巨大的消费潜力，成为经济转型升级的强大动力。问题在于，我国社会保障体系不完善严重抑制了消费需求潜力释放，导致经济转型动力不足。着眼于消费结构升级的趋势，加快实施全民参保计划，稳步提高社会保障水平，有效缩小社会保障待遇差距，才能提振13亿多人消费预期，为我国稳增长、促转型提供强大动力。

1．消费结构升级对社会保障的依赖性全面增强

2010年以来，我国消费率扭转了下降的趋势，呈现缓慢上升态势。但与巨大的国内消费市场相比，2014年51.2%的消费率水平仍然偏低。其根源主要是三个：一是“不敢买”，由于社保制度不健全，保障水平不高，预防性储蓄加大，从而限制了一般居民的购买能力；2013年，中国储蓄率达到50.2%，位居全球第三。不少研究表明，社保制度不完善是消费难以释放升级的重要原因。二是“买不起”，由于一次分配向劳动倾斜不够，二次分配社会公平不够，社保水平较低，造成中国基尼系数长期处于较高水平，一般居民购买力不足。三是“买不到”，由于服务市场开放不足，服务供给有限，高质量且价格合理的社保服务买不到。未来五年，如果能够全面完善以社会保障体系为重点的社会安全网，我国居民消费率有望在“十三五”提高10～15个百分点，达到50%左右。因此，推进社会保障体制改革，已经成为“十三五”供给侧结构性改革的重大任务。

2．推进人口城镇化转型对社会保障提出现实需求

公平可持续的社会保障体系既是人口城镇化的重要目标，也是人口城镇化的重要任务和基本保障。“十三五”城乡统一的社会保障制度建设不破题，我国人口城镇化很难取得实质性进展。过去10多年来，我国相继建立起新型农村合作医疗制度和新型农村社会养老保险制度，改变了农村社会保障缺位的格局，基本实现了制度全覆盖。问题在于养老保险、医疗保险、最低生活保障制度、老年福利政策等社会保障都存在明显的城乡分割。例如，养老保险方面，城镇职工养老保险是强制参保，而新农保是政府引导，农民自愿参加，而且在保障水平上两者存在巨大差距。2013年城镇职工参保退休人员的月人均基本养老金达到2054元每月，而农村居民人均基本养老金为91元每月，前者比后者多21.6倍左右。尽管职工养老保险和城乡居民养老保险是不同性质的制度安排，直接比较其绝对值的意义有限，但这仍然反映出不同制度安排下的水平差距太大，尤其是与保障一个社会成员基本生存权的标准相比差距偏大。强调城乡统一的社会保障，在制度上要统一，在水平上可以有差距，但也不能差距过大。

3．全面脱贫对社会保障提出迫切需求

党的十八届五中全会明确提出，到2020年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。全面脱贫是全面建成小康社会的“硬约束”，这就要求发挥社会保障在精准扶贫中的重要作用。当前，我国农村老年人以养老金为主要生活来源的比例偏低，2010年仅占6.1%，城市老年人的这一比例比农村老年人高10倍左右。^[1]绝大多数的农村老年人主要依赖子女或其他亲属供养。有研究表明，农村社会保障水平对农村贫困的综合影响程度达到－0.608^[2]。为此，“十三五”，需要把完善社会保障制度作为全面脱贫的重要基础。

4．人口老龄化对完善社会保障体系提出现实需求

我国已进人人口老龄化时代，老龄化程度快速提高，未富先老、未保先老的矛盾相当突出。未来五年，能不能加快完善社会保障，对应对老龄化的挑战有着决定性的影响。据统计，2015年中国60岁以上人口达到2.2亿，占比接近16.15%，65岁以上人口超过1.4亿，占比为10.47%，老年人口数量居全球之最。根据联合国预测，2030年中国老年人口规模将翻一番，接近3.5亿。随着人口老龄化程度的不断提高，养老服务需求不断加大。据北京大学国家发展研究院发布的中国健康与养老追踪调查显示，23.8%的老人日常行动有困难，54%患有高血压，40%患有抑郁症。据统计，农村“空巢老人”健康状况差的占27.2%，患慢性病的占65.5%，长年患病的比例高达70%～80%。为此，“十三五”要适应人口老龄化趋势，必须加快完善社会保障体系。

（二）社会保障制度面临的突出问题

随着我国经济社会全面发展，城乡居民对公平的社会保障的需求全面增强。同时，我国社会保障制度中的矛盾与问题也日益暴露出来。

1．基础养老金统筹层次低成为突出矛盾

（1）养老保险缴费比例不统一。目前，我国城镇职工基本养老保险的社会统筹账户完全由企业负担，按职工缴费工资总额的20%缴费。然而，由于各地发展水平不同，养老负担不平衡，企业缴费比例差别较大。北京、天津、合肥、成都等地的企业缴费比例为20%，而东南沿海经济发达地区由于青壮年劳动力大量流人，抚养比不高，企业缴费比例较低，如广州、5州的企业缴费率分别仅为12%和14%（见表6-1）。

（2）养老保险基金管理不统一。全国养老保险基金管理主要有省级统收统支和省市两级调剂管理两种类型。

（3）养老保险征缴体制不统一。由于各省选择不同的征管机构和征收方式，导致征缴体制不统一，影响了社保征收管理工作的协调和效率。

表6-1　部分城市基本养老保险企业缴费比例

续　表

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

2．大病保险是完善社会保障制度的“重头戏”

党的十八大提出，到2020年，城乡基本公共服务均等化总体实现。过去几年，我国政府加大了社会政策调整力度，加大了财政投人，基本公共服务基本实现全覆盖，保障水平不断提高。在基本医疗保险方面，我国建立了世界上最大的保险网。与此同时，城乡居民“因病致贫、因病返贫”问题还比较突出，一些大病患者因费用过高而中止医疗的现象时有发生。2015年10月底，李克强总理在中央党校的讲话指出：“全国近3000万个贫困家庭，约1200多万个家庭是因病致贫。”也就是说，因病致贫的家庭占比达到40%左右。“十三五”建设共享社会对全面实施大病保险提出了迫切需求。

3．“低缴费困局”制约制度可持续

一般来说，养老保险体系既要在不同群体间实现待遇水平的公平，又要在同一个参保人中实现贡献与待遇的公平挂钩。我国养老保险体系在待遇公平方面存在体制性差别，在贡献与待遇相挂钩方面也存在较多的漏洞。这是形成道德风险和逆向选择的重要原因。一是实际费率低于规定费率，各地企业缴费率差别较大。这在世界各国是不多见的。比如广东和浙江等发达地区，企业的缴费率远低于其他地区。二是实际费基小于真实费基。为了少缴费，绝大部分企业和职工缩小费基，并没有按真正工资水平缴费，而是按当地社会平均工资缴费。从全国参保人的缴费比例来推算，缴费的工资基数仅为实际工资的60%左右，缴费收人减少了至少三分之一，严重影响了养老保险制度的可持续性。

（三）社会保障制度改革的目标要求

“十三五”是我国社会保障改革的关键时期，是“制度定型”的重要节点。未来五年，我国社会保障改革总的思路是：客观把握我国内外环境发展基本趋势，立足基本国情，以“制度统一、底线公平、正向激励、财力持续”为基本目标，把全面覆盖、精算平衡、适度负担、体系完善、基础统筹、保值增值作为关键环节，到2020年建立与全面小康社会相适应的大国社会保障体系。

1．建立公平可持续的社会保障制度

（1）制度可持续，可调整。制度运行得良性有序与否，关键在于制度本身是否具备自我调适的能力。可持续的社会保障制度，需要与经济社会发展水平相适应，与经济社会其他制度相兼容。尤其是在赡养率、替代率和缴费率等三大重要制度参数上，适应经济形势、人口结构、劳动力市场等变化，实现自我弹性调整，以保障制度可持续。

（2）财务可持续。社会保障制度的正常运行需要可持续的财力支持。一是需要有稳定的筹资来源；二是社会保障制度要有能力应对包括人口老龄化和利益多元化等在内的趋势所带来的趋势性挑战；三是在面临宏观经济和金融市场波动时，社会保障制度具有较强的财务调整能力。

（3）企业可担负。企业与个人缴费是社会保障最直接的来源，而社会保障缴费又形成了企业的直接成本。社会保障的可持续性，基本源泉在于企业。这就要求把企业可持续性与社会保障可持续性有机结合起来，既避免“低福利陷阱”，也避免“高福利陷阱”。

2．社会保障制度改革的基本原则

（1）既要坚持公平可持续的方向和目标，又要大胆探索新的路子和办法。党的十八届三中全会提出了“建立更公平可持续的社会保障制度”的目标，对中国未来几年社会保障提出了相当明确的制度建设方向。但客观看，不少改革还在探索过程之中，比如转型成本问题还没有明确的答案，制度并轨还面临很多挑战等。为此，我国社会保障改革，既要坚持中央提出的改革方向和目标，又要大胆探索新的路径。

（2）既要搞好全国统一的制度建设，又要充分考虑调动各方的积极性。在改革社会保障制度的过程中，需要充分考虑各方面的积极性，核心是明确分清中央政府和地方政府的相关责任。中央政府在统筹基本保障的前提下，不能包揽过多，对非基本的、区域性的社会保障项目不能干预太多，不能过度强调统一标准；充分发挥企业和个人的积极性，在制度设计上给不同类型的人群留出自由选择的空间。

（3）既要看到时间空间约束全面增强，加快推进重大任务的突破，又要明确重点。从全社会对社会保障需求的发展趋势看，社会保障改革的时间、空间约束全面增强。“十三五”是走向公平可持续社会保障的关键时期。如果到2020年我国还不能建立一个公平可持续社会保障制度框架，不仅将导致社会保障领域的矛盾与风险激化，而且有可能扩散到社会领域，甚至有可能传导到经济领域，成为我国陷人“中等收人陷阱”的诱因。因此，要在时间、空间约束全面增强的背景下，尽快实现改革的总体目标。

（4）既要强化改革的顶层设计，又要注重社会共识和社会参与。社会保障改革是一项涉及所有人切身利益的改革，这就要求社会保障改革的设计要由中央顶层设计，统一规划，统筹推进。在改革方案制定过程中，要充分吸纳社会公众参与讨论，减少社会分歧。各方对社会保障改革极为关注，一些公共议题，如延退、退休人员征收医疗保险费等，极易成为敏感话题，也容易引发社会争议。这就需要向全社会客观反映社会保障存在的挑战和面临的问题，向社会解释改革的基本考虑和对个人可能带来的影响，由此形成广泛的社会共识。

3．社会保障制度改革的总体目标

按照中共十八届三中全会、五中全会的精神，加快构建公平可持续社会保障制度，到2020年，初步形成公平可持续的制度框架：一是坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得的激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则；二是完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率；三是初步建立起分账户管理的机制安排，实现从“统账结合、混账管理、空账运行”向“统账结合、分账管理、名账运行”的转变；四是加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营，制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。