凝聚共识与共享发展

一、“共建共享”：建设和谐新社会

十八届五中全会提出构建全民共建共享的社会治理格局，对社会治理而言是一种创新。只有共建共享，才能化解利益冲突；只有共建共享，才能变冲突为协调，变对立为合作；只有共建共享，才能进一步增强社会发展的活力，实现良性社会秩序，进而维护人民的根本利益。“全民共建共享的社会治理”明确了社会治理不是简单的管理与被管理的关系，而是共同参与的理念。由此，全民共建共享发展理念成为了“十三五”时期我国国民经济和社会发展的重要出发点和落脚点。

1．“共同享有”需要通过“共同建设”来实现

人民群众是改革发展成果的创造者，也是改革发展成果的享有者。共同建设是全体社会成员的共同责任，共享发展成果是人民群众的应有权利。在这里，“共建”是“共享”前提，“共享”是“共建”目的。这就是说，共同享有需要通过共同建设来实现，全体劳动者、全体国民都参与建设，创造出了巨大成果，全体国民的共享才有了重要的物质基础，这符合马克思主义的基本原理。十八届五中全会特别强调“坚持人民主体地位”、“人民是推动发展的根本动力”，这体现了马克思主义关于人民群众是历史创造者的思想。共建的思想在理论上讲清楚了人民群众与党和政府的关系。处在现代化转型过程中的社会治理，难度增大。那么，究竟怎样才能实现这样超巨型人口社会的社会治理现代化呢？全民共建共享理念突出了实现社会治理现代化的动力，这就是全体中国人民。因为，社会治理、社会建设是千百万群众自己的事情。社会的事情要想办好，必须有全体人民的积极参与和共同建设。

为此，“十三五规划”建议稿提出，要“使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。即人民群众的获得感，不仅源自于对发展成果的“共享”，也源自于对发展进程亲身参与、亲自尽力的“共建”。这种“共建”使人的主体性得到充分尊重，创造性得到充分发挥，从而使得人之所以为人的本质得到充分展现，人生价值得到肯定和实现。因此，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果为人民所共享；必须坚持走共同富裕之路，让广大人民群众在共建共享中有更多获得感。

从政治哲学的视角出发，“共享发展”的实质是“民享”问题，“民享”的实质则是社会公正问题。全民共建共享凸显了十八届五中全会提出的上述理念。2020年我们要实现全面建成小康社会的目标，全面小康是全体中国人民的小康，其中最重要的就是要克服和解决发展中的不平衡问题，提高民生水平、实现和谐社会的社会治理，不是为少数人，而是为全体人民服务，让全体人民共享发展的成果。社会公正作为全民共建共享发展的前提，较好体现了社会建设的目标和目的，也是全面建成小康社会的重要标志。

2．准确理解“共建共享”内涵关系

共享发展理念其实质是坚持以人为本的发展思想，体现的是逐步实现共同富裕的要求，体现了人民是推动发展的根本力量的唯物史观。2015年习近平总书记在谈到共享发展内涵时明确指出，一是共享是全民共享。这是就共享的覆盖面而言的。共享发展是人人享有、各得其所，不是少数人共享、一部分人共享。二是共享是全面共享。这是就共享的内容而言的。共享发展就要共享国家经济、政治、文化、社会、生态各方面建设成果，全面保障人民在各方面的合法权益。三是共享是共建共享。这是就共享的实现途径而言的。共建才能共享，共建的过程也是共享的过程。要充分发扬民主，广泛汇聚民智，最大激发民力，形成人人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面。四是共享是渐进共享。这是就共享发展的推进进程而言的。共享发展必将有一个从低级到高级、从不均衡到均衡的过程，即使达到很高的水平也会有差别。[1]

依据上述论述，笔者认为在推进“全民共建共享社会治理新构局”进程中，必须坚持如下原则和处理好几对关系。

首先，践行共享发展必须注重社会公平，更应强化机会均等意识。共享发展不能破坏社会主义市场经济的基本原则。“共享”不等于“共有或均享”，共享发展不是平均主义，是建立在社会公平正义基础上的共享发展。共享不等于共有，共享不等于均享，是有差别化共享，是建立在共建基础上的共享，即建设越多，贡献越大，享受社会发展成果的能力和机会也越大。共享发展不是要走回头路、“吃大锅饭”，也不是要搞“均贫富”、人民公社，更不是简单复制欧洲国家的福利制度模式，或是“牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要”或是“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不饱满”的绝对平均主义。必须坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结。让广大人民在平等享有参与共建与发展机会，在共同建设中体现社会公平正义。

其次，坚持“民生共享”与“全面共享”有机统一原则。共享经济发展成果是最重要、最基础的共享，但不是共享的唯一内容。践行共享发展理念不能简单地、狭义地理解为基本社会民生的供给，不能单纯从经济条件和物质手段上满足市民生活上的需要，而应该更关注市民发展上的较高需求。

不能片面把践行共享发展简单等同于共享经济发展成果，而是包括政治、社会、文化、生态在内发展成果的全面共享。随着经济社会发展的进步和人民生活水平的提高，市民对政治权利、社会治理、精神文化、生态环境等方面的需求更加强烈，要求越来越高。老百姓获得感、幸福感除了生活水平提高，同样包括干净的空气、绿色、丰富的闲暇休息与文化生活。

第三，必须处理好“全面共享”与“渐进共享”关系。在社会主义初级阶段，尽管共享发展是包括经济、政治、社会、文化、生态等在内的全面共享，但不是全方位、全领域的共享，而是符合当前社会发展阶段特征的“共享”发展，是“渐进共享”。在践行共享发展理念时一定要明确共享的边界，让广大市民知晓“哪些可以共享”、“哪些是有条件的共享”，通过法律法规形式，建立起共享发展的秩序，为共享发展提供制度保障。

3．“共治共享”与社会治理新构局建构

社会治理格局作为一种结构框架，同时又是一种治理关系，理想的社会治理格局是各方参与主体平等、共同行动的结果。换言之，社会治理格局是可以建构的，因为治理本身的含义就是利益相关方的共同参与、相互协商，没有共同参与、相互协商就不可能形成治理，也不是真正的治理。当参与者的治理理念、参与治理的方式和方法、对治理目标的认识发生变化，并成为人们新的治理行动后，新的治理格局就会产生。可以说，新的社会治理格局的形成是相关各方主体共同建构之结果。当然，社会治理也不都是理想模式，即理想化的治理。在许多情况下，由于利益相关各方在治理格局中的位势不同，他们所掌握的参与治理资源、禀赋、信息的强弱位序，在实践中很可能会出现治理方式有所改进、但未达到理想状态的现象。

十八届五中全会把共建共享作为社会治理格局的重要特征，显然不是就其最小程度而言的，而是希望在最大程度上实现共建共享。按照上述的社会治理的基本特征，理想状态下的“共建共享”的社会治理应该是各治理主体比较充分地参与，进行比较充分地协商，达到尽可能大的共识，进而采取相互配合的治理行动。当然，这里的本质问题是，这一过程应该照顾到各方利益、利益分配相对公平，这种协商、合作的结果能得到各方的更多的接受和承认，这就是“共享”。唯有如此，社会治理才是有效的、可持续的，才能实现保护各方主体的基本利益和促进社会秩序的效果。

社会治理是一个多元化的体系，就主体而言，不仅依赖于国家、政府机构，而且依赖于非政府组织，包括公民自身和社会组织；就治理依据而言，不仅有赖于法律，而且有赖于道德、民俗、社会团体规范；就治理方式而言，不仅有赖于强制，而且有赖于非强制的沟通、协商、妥协、讨价还价等。从政府主导社会事务到广泛的社会参与，发展多元化的社会治理体系已逐渐成为共识。目前，除了北京、上海、广东等发达省市外，其他不少城市也有积极探索。正在探索形成以社区党委为核心，社区服务中心、居民议事会、居委会、驻社区企事业单位、社会组织等多元主体多元参与、共建共享的基层治理新格局。

各地探索实践表明，社会治理不再是政府管制，而是允许社会多方参与来共同治理。这种全民共建共享的社会治理格局，需要高度重视政府与社会组织之间的互动，同时，政府与社会组织都是社会治理的主体，拥有平等的主体地位。共建共享、多元治理模式就是通过培育社会组织、鼓励市场参与，在基层空间中共同发挥政府、社会、市场的作用，才能形成新型、理想的“政社”关系。

在具体操作思路上，政府作为社会管理与公共服务“供给方”，首先应秉承以人为本理念，推进共享发展，其次要坚持民生优先，强化政府基本责任。当前应做到，通过更有效的制度安排，着力抬底部、促公平、提质量，筑牢织密民生保障底线。积极发挥市场和社会的作用，扩大公共服务供给，满足市民多样化需求。建立社会风险保障机制，消除极端贫困，加快完善社会养老服务体系，全面提升教育质量，提升健康和医疗服务水平。努力构建广覆盖、多层次、有质量的公共产品和公共服务，提高基层社会治理的能力和水平，让改革发展成果更多、更公平、更实在地惠及人民。

对于市场、社会主体而言，则要分清不同的参与主体的职能定位。当前城乡社区协商议事的多元参与是党的领导下共治自治的实现路径。要发挥政府主导作用、社会协同作用、居民主体作用。在这一前提下培育协商主体。这里有两方面工作须努力推进：一是从政府的角度看，要明确政府哪些事情该做，哪些事情不该做，哪些事情可做可不做，界线要划清楚。在此基础上，做好制度创新、政策变革，为社会组织参与社区治理搭建好制度化的平台。二是从社会组织和城乡社区居民、企业角度看，首先要有利益相关性来调动他们参与“共建”积极性；其次是培育社区公共精神，让百姓不仅关心自己的事情，也要关注社区公共事务；再次是加强其自治能力建设，培育居民群众参与意识和共建能力。总之，只有政府、市场、社会协商共治、合作参与，只有当所有的社会成员能够参与和尽力时，共治、自治才能具有活力，共建、共享才能获得实现。

二、协商民主：凝聚改革新共识

1．“协商民主”到“共识民主”

自20世纪90年代以来，协商民主异军突起，在罗尔斯、哈贝马斯等著名政治哲学家的推动下，协商民主逐渐赢得了越来越多的承认，成为当代西方民主理论研究的热点问题。一般认为，第一次在学术意义上使用“协商民主”（Deliberativedemocracy）概念的应该是1980年约瑟夫·毕塞特（Joseph M． Bessette）在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次使用“协商民主”一词。[2]后来，罗尔斯和哈贝马斯的加入使得协商民主声势大振。尤其是哈贝马斯以话语理论为基础，将偏好聚合的民主观念转换为偏好转换的理论，从而使协商民主真正地成为20世纪末最引人瞩目的民主理论。

协商民主的兴起有其复杂的社会背景，但毋庸置疑，解决多元文化带来的问题是其中一个十分重要的原因。从单一的均质社会到多元的异质社会的转化打破了普遍主义宰制下的、同质的民主文化的概念。多元现代性的挑战不仅来自复杂的公共事务，更来自多元文化领域。后来，以协商民主为基础进而推展出“共识民主”（Consensusdemocracy）理论。

共识民主论的主要代表人物是美国政治学家李普哈特。1968年，李普哈特就在其《包容政治：荷兰的多元主义与民主》一书中系统分析了不同制度对分裂社会（指被宗教、语言、民族、地域或者意识形态等因素分割的社会）的影响，认为分裂社会能够通过建立一套特殊的制度规则（联盟、一致否决、比例代表制、部分自治和联邦制等），在多元的政治结构中实现稳定和民主。

强调民主政治的包容性、协商性、妥协性是当代民主理论的一个重要倾向。“共识民主”模式以其包容性、妥协性、协商性的制度特征克服了多数民主模式的竞争性、排他性、对抗性的制度特征所带来的缺陷，因此是更适合于多元社会的制度安排。就此而言，“共识民主”对我国的社会主义民主政治的建设也是一种有益的启示。党的十八大报告明确了我国如何在中国特色社会主义旗帜下形成公平正义共识。这就是要“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。民主无疑是共识的基础。因此，我国社会主义民主政治发展、创新社会治理可借鉴“共识民主”模式中的一些合理因素。我国是一个多民族的人口大国，各地区、各民族之间的经济发展、文化差异是很大的，存在着各种矛盾，尤其是在改革开放的进程中，各种差异得以扩大，各种社会矛盾更为突出，在这个意义上说中国社会已经是一个多元化的社会，现实的国情要求我国的民主政治的制度设计、创新社会治理及其政策安排同样具有“共识民主”所包含的包容性、妥协性、协商性，用我们的本土化表述则是通过“协商民主”达成共识，推进“全民共建共享社会治理新构局”形成。

2．深化改革须继续凝聚共识

当代中国社会共识的形成问题是伴随当代中国社会的转型而产生的。在利益格局深刻变动、社会结构深刻调整、思想意识深刻变化的情况下，研究当代中国社会共识的形成问题具有重要意义。当前，改革进入深水区，大家都认为进一步深化改革势在必行，但改什么、怎么改，可以说是众说纷纭。如果从自身体验和利益需求出发，每个人对改革可能都有各自的立场和看法，那我们要形成和凝聚改革共识，将难于上青天。因为每个社会成员的不同需要和诉求，如同来自不同方向的力。要把这多个方向的力形成大方向一致的合力，最后上升为社会公共问题、国家政策问题、改革问题，就要求众多的社会成员不仅考虑自身和现实的利益，还要顾及大家和长远的利益，向趋同的问题、方向上靠近。

近年来，政府决策者、学术界以及全社会开始逐步形成以下共识：首先，就是中国从20世纪末到目前逐步形成的经济增长模式，无论是从经济、社会、还是生态上都不可持续，必须全面深化改革；其次，现在的改革也不能再像过去那样主要靠“摸着石头过河”，需要中央层面的“顶层设计”，首先要改革全国性的一些经济、社会乃至政治制度安排，同时改革还需要与底层的实践与经验相结合，但又要选择那些实践证明有效、可以推广的底层经验；第三，改革难度进一步加大，容易改的、增量化的改革基本改完了，进一步改革必须要动存量，但存量改革就必须要破除把持存量的利益集团对改革可能制造的阻碍——即现有的总体制度安排，包括土地、户籍、行业垄断、金融、财政体制，塑造并维持了地方政府、实体部门乃至全社会从事经济活动的空间和激励，也造就了当前不可持续的经济增长模式。

当前，各项改革已经进入深水区，必须要啃硬骨头，形成共识相当不容易。能不能形成改革共识，关键看四个方面。第一，改革如何打破长期形成的不合理却已被固化的利益格局。这不仅是增量利益的改革，更是对不合理既得利益的调整，需要我们有更大的担当。第二，改革如何让更广大群众得益。今天的改革已不同于改革开放初期，人民群众不仅看自身得益的绝对值，更要看相互之间得益的相对值。这方面改革难度很大，但再硬的骨头我们也要啃，因为改革的最终目的是让最广大人民群众共享发展成果。第三，改革如何筑牢社会公平正义的底线，不产生新的社会不公。第四，改革如何进一步加大对权力的制约，进一步防止权力与金钱结合而滋生腐败。这四个问题，是我们在深化改革进程中需要回答的。

那么，符合最广大的社会成员共同利益的大方向是什么？是坚持和发展中国特色社会主义，无论如何改革都要坚持这条道路，在这个前提下进行完善和创新。因为历史、现实和我们的经验都告诉我们，封闭僵化的路，改旗易帜的路，都不能解决我们这样一个拥有十几亿人口、实力还不雄厚、各地情况千差万别、各个阶层人们都要不断提高生活水平的大国的现实问题、长远问题。离开这一点，无论是谁，都很难设想，还有什么路子和办法能够解决当前和今后中国的现实问题。

改革有没有取得最大共识，人们是否关注和支持改革，不是看有没有不同声音，而是看改革在多大程度上引发了最大多数人的共鸣。如何深化改革？如何凝聚改革共识？从方法论的角度来说，首先，要从解决民生难题入手，寻求最大“公约数”，尽快形成共识，尽快取得改革的新突破。其次，在利益多元、思想多元的现实条件下，广大社会成员惟有正确认识和看待面临的困难，人人都发出促进解决我们共同问题的“正能量”，众志成城，才能推动改革的不断深化。如果人们像天鹅、梭子鱼和虾那样，向着不同的方向各使各的劲，只会分散力量，终将一事无成。第三，说一箩筐空话不如干成一件事。在还没有成龙配套的方案，在还没有完全把握的情况下，不妨允许“摸着石头过河”，“不搞争论”，先干起来再说。及时总结经验，不对赶快改。

3．城乡社区协商：中国本土化民主实践

党的十八大报告提出，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。在此基础上，党的十八届三中、四中全会通过的决定进而指出，加强社会主义协商民主制度建设，构建程序合理、环节完整的协商民主体系；开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。继《关于加强社会主义协商民主建设的意见》之后，中共中央日前印发《关于加强城乡社区协商的意见》，又对加强城乡社区协商的总体要求、主要任务、组织领导等作了系统的规定。由此，赋予了基层民主政治新内涵、新品质、新空间，成为基层民主建设的新常态。

城乡社区协商作为基层协商的重要组成部分，它并不是舶来品，而是生长并长期存在于中国的一种民主形式，具有突出的传统优势和鲜明的本土色彩，可以说就是中国大地上生长出来的民主经验。按照协商于民、协商为民的要求，城乡社区协商可以说是确定和解决城乡社区带有公共性、紧迫性的问题、实现城乡社区公共利益和居民利益最大化的一种较好方法。一方面它可以让党和政府真实、真切地了解居民群众的所思所想，想群众之所想、急群众之所急；另一方面运用这种方式，可以向基层群众中宣传党和政府的方针政策，推进各项政策落地生根。在具体实践中，如何做好协商民主、城乡社区协商必须坚持如下两个原则与共识。

其一，城乡社区协商推进需要制度化。城乡社区协商过程中，基层党组织的领导核心作用主要是“掌舵”，成为社区协商的舵手，引导利益相关方沿着满足群众意愿与要求的最大公约数和形成集体共识的最大公约数的方向前行。城乡社区协商，既需要基层党组织“掌舵”，也需要广大居民群众“划桨”。基层党组织和基层群众性自治组织要引导群众通过民主协商，表达社区需求，讨论社区问题，开发社区资源，开展自治行动，充分发挥和实现城乡社区协商在基层群众自治中的作用。

其二，城乡社区协商必须走法治化的轨道。城乡社区协商，最主要的是人民群众按程序规范，充分表达自己的权益，沟通和协调不同的利益和观点，通过适当的机制达成共识，形成决议并加以实施。既要保证协商活动依法有序进行，又要保证协商结果合法有效。

4．运用社区协商机制解决民生问题

基层群众广泛参与协商是解决民生问题之前提。一是强化已有的社区协商平台，构建城乡社区协商的新平台。探索党领导下的基层各管理单位、基层企事业单位和居民自治组织主体多元参与的基层协商与多层协调联动平台。建立健全提案、论证、听证、公示、评估、网络咨询、民意调查等多种协商方式，精准把握大家关注的民生难题；二是积极培育和规范各种社会协商组织。逐步探索社会协商对话平台，更好地汇集民智，使各项决策更顺乎民意、合乎实际；三是以“互联网＋”建立群众广泛的协商平台。将互联网与广泛多元协商主体协调联动的渠道和组织载体实现有机融合，建立社区网络论坛等各种互联网协商平台，拆掉时间和制度等隐性“隔离墙”，让外来务工人员等群体也能参与到社区协商中来，全面了解民众的困难疾苦，切实保障和改善民生。

科学合理的社区议事规则是办好民生实事之关键。一是完善城乡社区协商议事规则，构建程序合理、环节完整的基层协商体系。积极构建城乡社区协商制度体系，包括协商主体、协商内容、协商程序、协商效力、监督问责等制度化方式，要对参加协商人员的条件、产生方式、结构比例、协商启动、议程安排、会议机制作出具体规定。二是创新多元多层协商议事规则。在明确多元协商主体职能定位的基础上，创新多元多层协商议事规则程序及操作方式，以多元多层协商协调联动的制度化方式改善民生。三是探索将基层党建创新、群众路线与社区协商三者有机融合的制度化方式。通过努力探索实现三者的有机融合，把党的领导作用变成组织引导群众实行自我管理、自我服务、自我监督的过程，变成了解民情、集中民智、改善民生的治理过程。

三、“共治自治”：构建社会治理新格局

建设和治理好基层社会，是社会建设的重大任务，是国家治理的基础性内容。近年来上海为全面落实习近平总书记提出的上海要“努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子”的要求，从创新基层社会治理入手，积极探索基层社会治理体制创新，改进社会治理方式，构建全民共建共享的社会治理格局。

1．创新理念，引领共建共享社会治理格局的构建

创新基层社会治理，势必涉及中国社会治理模式中的一些根本性问题。例如，多元治理结构“治”什么，怎么“治”？自上而下的政府治理与自下而上的社会协调如何有机衔接？这里，核心的问题是创新理念。我们立足最广大市民的利益，以理念创新引领传统社会管理向现代社会治理转变，促进全民共建共享社会治理格局的形成。

坚持以最广大人民利益为根本坐标的理念。习近平总书记指出：“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点”。社会治理的好坏，既关系到广大人民群众最直接最关心最现实的利益，又关系到广大人民群众长远的利益。让百姓安居乐业、社会和谐稳定是社会治理的根本目的。上海市委强调，要创新基层社会治理体制和方式，使人民群众得到实际利益，必须回应人民群众的期待，依靠人民群众把自己的需求变成现实的生活。要在推进传统社会治理向现代社会治理转变中，多谋民生之利，多解民生之忧，维护社会和谐稳定。

坚持社会治理共建共享的理念。社会治理共建共享体现了我们党为了群众、依靠群众，从群众中来到群众中去的群众路线和全心全意为人民服务的根本宗旨。人民群众组成社会，社会治理必须依靠人民群众，为人民群众谋利益。在共建共享理念引领下，上海基层治理实践创新最重要的是通过推动基层政府的职能转变，实现重心下移，权力下沉，推动基层社会形成公共事务政府与社会的双向对接。

坚持政府主导与社会协同互动的理念。社会治理创新要处理好政府与社会的关系。从“政府负责”到“政府主导”，到政府主导与社会协同互动，反映了我们党在社会治理理念上的重大转变。上海近年来的社会治理实践，就是着力划清政府与社会的功能边界，使政府治理从“全能型政府”、“管制型政府”转向“服务—监管型政府”，明确政府在未来社会治理中的主导作用应是：制定相关社会治理规制、政策和标准体系，制定与实施社会建设总体规划和专项规划，提供社会治理基础设施，依法行政和依法监管，维护社会良好秩序、保障公共安全。推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转型。同时，着力探索相应政策和措施，大力鼓励和支持社会力量参与社会治理、公共服务，激发社会合力，形成政府主导与社会协同互动局面。

坚持党委统筹协调的理念。社会治理是一个系统工程，涉及上上下下、方方面面。社会治理的统筹协调是各级党委的重要职责，党委结合本地区实际确立社会建设和社会治理基本思路和工作重点，对社会建设和社会治理重大事务的综合协调，组织实施，督促检查，是确保社会治理沿着正确方向发展的必要条件，是我们党发挥“总揽全局、协调各方”领导核心作用的具体体现。只有坚持党委统筹协调的理念，才能使社会治理的各个主体朝着共建共享的目标相向而行。

2．创新体制，保证共建共享社会治理格局不断完善

建立与现代社会治理相适应的体制机制，对于不断完善全民共建共享社会治理格局具有重要意义。正如习近平总书记指出，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。“四个全面”战略布局的协调推进，带来了社会治理的一系列改革创新。围绕构建全民共建共享社会治理格局，走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子的目标，上海正着力于体制机制创新，构建科学治理体制，形成系统全面的制度保障，使制度更加有效和可持续，推进社会治理不断迈上新台阶。

构建“扁平化”治理结构。这是完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障体制机制的必由之路。街道和社区是社会治理的基础单元和最基层组织。创新基层社会治理，上海改革重点是理顺“条”“块”间关系，实现扁平化结构的“功能再造”。一是深化街道体制改革，优化机构设置。按照精简、高效、统一的原则，上海市所有街道党政内设机构按“6＋2”模式设置。全面取消街道招商引资职能和相应考核指标和奖励，实现职能、机构、人员、经费彻底剥离。坚持重心下移、资源下沉、权力下放，赋予街道更多的权限和资源，如赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道规划参与权和综合管理权，赋予街道对区域事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权等，让街道做到有权、有物、有人，工作职能与资源配置相匹配，增强在“块”层面上的综合协调能力。二是进一步完善乡镇治理体制。增强统筹能力和强化主体责任，强化乡镇区域规划编制参与权，依法赋予乡镇城市管理综合执法权和执法管理力量和公共服务资源向城乡结合部、大型居住社区、人口集中导入地区倾斜。完善大型居住社区配套规划，加强公共服务资源配置，着力解决物业管理等突出问题。针对区划调整以后的一些大镇，综合考虑镇域公共管理、公共服务便利性、居民参与以及面积、人口规模可及性等因素，合理确定基本服务管理单元，配置公共服务资源和行政执法、专业管理力量。

构建城乡社区基层自治体系。群众参与社会治理是坚持人民主体地位的基本要求。在这方面，上海探索建立以社区民主自治为导向、以建立社区与政府良性互动为基础、以社区服务为宗旨的城乡社区基层自治，促进人民群众依法行使民主权利，社区基层实行自我管理，自我服务，自我监督。在此过程中，实现政府行政管理与基层群众自治的良好协作。创新改革的基本思路：一是“社区再组织”。即通过增设“议事委员会”等增强原有社区居委会的社会代表性、社会活力和服务居民的能力。二是“社区提升”。既包括硬件提升，也包括软件提升。通过设置各种形式的公共议题和社区活动，引导居民参与社区公共决策、提升居民参与水平和能力，不断改善社区人居环境水平、生活质量。基层自治改革方面，按照“居民区党组织领导、职能部门业务指导、业主大会决策、业主委员会执行、居委会和监事会监督”的分工原则，增设由社区多方代表组成的物业管理监事会或监督委员会，进一步完善小区物业治理结构；全面推开自治制度，借助“自治家园”创建活动构建起了多层次、多元化的社区自治体系，变政府单向决策为社区多方参与，变政府花钱办事为居民有钱自治。

构建社区共治机制。随着近年来中国城市化进程进一步加速，城市人口规模剧增，社会结构日益复杂，必然导致需求结构和利益结构的多元分化。这从深层次上对基层治理的体制架构改革、政社关系调整以及相应的公共政策创新提出了更高要求，也势必倒逼社会治理创新主动将社会力量纳入社区多元共治结构。上海改革实践是：中心城区初步建成以区域化党建、网格化管理、社区代表大会或社区委员会为主干的共治平台体系，吸纳社会组织骨干成员进入社区委员会、社区代表大会等社区共治平台，参与社区公共事务的民主协商与多元利益表达。例如，上海市新静安区美丽园社区共建联合会吸纳包括社会组织在内的38家驻区单位加入；浦东新区映绿公益事业发展中心为200多家公益组织提供咨询服务和业务辅导，通过购买服务对接社区需求、通过培育孵化对接社区营造，有效激发了基层活力。

3．创新方式，支撑社会治理全民共建共享的实现

创新社会治理体制机制，要求不断改进社会治理方式，用现代方式推进传统社会治理向现代社会治理转变。

坚持系统治理、多元治理。我们一方面重视社会治理体系的培育和成长，实现社会治理主体多元化，社会治理方式多样化，使上下互动，政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；另一方面侧重于公共性和协商性，通过沟通协商，实现民众有效有序地参与到社会治理、协商和决策过程中，激发社会活力，让社会有自我调节能力、让社会的多元力量参与。全面提升政府社会治理能力和社会自治能力，使政府治理与社会自治、社会各方面参与有机统一。

坚持依法治理与以德治理相结合。以法治保障社会治理，这是现代社会治理方式的显著特征。我们高度重视运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，在构建新的体制机制同时，以理念创新引领社会治理法规、条例的修订和制定。过去上海就有《街道办事处条例》，由于新形势下对街道办事处职能的调整，去经济职能，把街道办事处职能定位为“公共服务、公共管理和公共安全”，原有的《街道办事处条例》不能适应现实的需要，市人大常委会及时组织了修订。同时，制定《居委会工作条例》，把成熟的社会治理实践经验，写进《居委会工作条例》，使基层社会治理有具体的法规支持。同时，发挥居民公约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用，强化道德约束，规范社会行为。

坚持综合治理、重在治本。信息时代要求信息互通、资源共享、社会合作，既为社会综合治理提出了新要求，也为形成共建共享的社会综合治理提供了新平台。我们以网格化管理、社会化服务为支撑，健全基层综合服务治理平台，使行政资源有效下沉，与社会需求快速对接；通过购买社会与专业人员服务，形成多层次公共服务体系。在聚焦群众反映强烈的突出问题着力解决社会治理顽症同时，重视从源头治理，协调社会关系，解决利益矛盾，创造从根本上解决社会问题的条件。

坚持创新社会领域党委领导。党委领导社会治理的过程，应是凝聚社会大众的过程，是服务和引导社会大众的过程。上海通过区域化党建引导基层治理、拓展提升服务群众能力实现党建模式转型。目前16个区县全部以联席会议形式，建立区域化党建协调机构；在街道层面，新建社区党委，统筹区域化党建、“两新”组织党建和居民区党建；在居民区则推行“大党委制”，倡导社区民警、业委会、物业公司、驻区单位、社会组织等方面的党员代表兼任居民区党（总）支部委员。目前上海有2576个居民区党组织实行“大党委制”，共设兼职委员4696名。各区县、街镇通过建立“项目化运作”、“供需对接”等新机制，做深做实区域化党建。由此看来，增强党委对社会的整合和协调能力，需要重塑其组织形态，形成新的组织布局和功能体系，更好地把治理体系现代化与党的执政方式现代化结合起来。

（2016年4月一稿、9月二稿）

[1] 参见：《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨班上重要讲话》，（2016年1月）。

[2] Alexander Hamilton，James Madison，John Jay，ed．by Clinton Rossiter，The Federalist Paper， New York：New American Library，1961，No．39，p．240；No．22，p．146．