十四大以来中国社会保障制度改革的进程

二、十四大以来中国社会保障制度改革的进程

社会保障制度是社会发展和进步的产物，是现代文明的重要标志，被誉为社会的“安全网”和“减震器”。从现代社会保障制度的产生来看，它是工人阶级开展工人运动的产物，也是政府为弥补市场失灵、实施宏观调控的一种国家干预手段，有利于改善社会成员的生存状况，缓和社会矛盾，维护社会稳定，促进经济社会的和谐发展。现代社会保障制度的内容主要有社会保险、社会救济和社会福利三个方面，其中社会保险是核心和主体。我国建设社会主义市场经济的纲领性文件《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累保障，并提出发展商业保险作为社会保障的补充，这是对我国社会保障体系全面而具体的阐述。

我国在计划经济时期建立了与之相适应的传统社会保障制度，主要内容有国有企业职工的养老保险和劳保医疗制度、机关事业单位的养老保险和公费医疗制度，特点是国家出资、单位管理，对保障职工生活和社会稳定发挥了积极作用，但是，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，其弊端不断暴露：一是覆盖面过于狭窄，主要局限于国有单位，不适应各种所有制经济共同发展的需要，不利于劳动力资源的自由流动，国有企业包袱沉重，不利于同其他所有制企业展开平等竞争；二是保障层次单一，国家和用人单位大包大揽，职工不出资，缺乏自我保障意识；三是企业办社会，分散企业精力，经营亏损时职工权益难以保障；四是保障项目不全，如否认社会主义存在失业，没有失业保险，国有企业进人容易减人困难，形成大量冗员，劳动力结构不适应产业结构、技术结构和所有制结构调整的要求。

随着国民经济体制的变化，为适应社会主义市场经济的需要，加快社会保障制度的改革已成必然。各地进行了大量的试点，获得了许多有益的经验，相关的理论研究和策略探讨也为新体制的设计提供了可贵的意见。

中国部分地区在社会保障改革方面走在前面，一些国有企业在养老保险和失业保险方面从20世纪80年代初已经试行社会统筹的方法，一些地区已经取得了许多有益的经验，如上海市的养老保险改革始于1993年，现在已覆盖了国营企业、集体企业、三资企业、私营企业、个体工商户和机关事业单位，覆盖面达到97％。

一些行业的养老保险改革也已经启动，如煤炭行业从1995年起，开展省级统筹，1996年实行全国全行业统筹调剂。煤炭行业进入统筹的有286家企业，在册职工327万人，离退休人员120万人，养老金占工资总额的29％，是全国第一困难行业。实行统账结合后，退休人员能够按时足额领到养老金，维持了社会稳定，对在职职工而言，解决了后顾之忧，提高了生产积极性。养老保险制度的改革有力地保证和促进了企业改革。

1993年十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把社会保障制度列为社会主义市场经济框架的五大环节之一，标志着社会保障制度改革进入体系建设的新时期。

根据党的十四届五中全会《建议》，八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出：到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求的，资金来源多渠道、保障方式多层次、公平和效率相结合、权利与义务相统一、管理体制集中统一、管理服务社会化的社会保障体系框架；建立起适用于各类企业和个体劳动者的、统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用资金的社会保险制度。党和政府高度重视社会保障制度的改革，进入20世纪90年代以后把在全国建立统一的养老保险和失业保险制度放在优先位置。1991年国务院发布了《关于企业职工养老保险改革的决定》，1993年国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，1994年国家体改委发布了《关于职工医疗制度改革的试点意见》。

十五大报告明确提出，养老、医疗、失业保险和社会救济制度改革是当前社会保障制度改革的重点。党的十六大再一次提出建立和完善社会主义保障体制。这里简要回顾这四项制度十四大以来的改革历程。

（一）养老保险

为配合城市经济体制改革和国有企业改革，1993年党的十四届三中全会提出“养老保险实行社会统筹与个人账户相结合”方案供各地选择试点，1995年国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》进一步明确“统账结合”模式，但随后各地的改革试点工作五花八门，限制了职工的跨地区流动，1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，对统账结合的规模、结构和养老金计发办法进行了明确界定，1998年加快基本养老保险的属地化管理和省级统筹步伐。经过努力，基本养老保险的参保职工已由1997年末的8671万人增加到2001年末的10802万人，领取基本养老金人数由2533万人增加到3381万人，平均月基本养老金也由430元增加到556元。

（二）医疗保险

我国从20世纪80年代开始进行医疗保险制度改革，首先是引入个人分担机制，实行公费、劳保医疗费用与个人挂钩、定额包干的办法，随后引入社会统筹机制，部分城市实行离退休人员医疗费用和职工大病医疗费用社会统筹。1994年在镇江、九江两市进行“统账结合”模式的医保制度改革试点。1998年国务院发布《关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》，主要内容有：建立由用人单位和职工共同缴费的机制，切实保障职工的基本医疗，建立基本医疗保险统筹基金和个人账户，发挥互助互利和个人自我保障的作用，形成医、患、保三方激励与制约相统一的内在机制，控制医疗费用的过快增长。与此同时，配套推进医药卫生体制的改革，强化医疗服务管理，1999年国家还出台定点医疗机构管理等配套文件。到2001年底，全国97％的地市启动了基本医疗保险改革，参加基本医疗保险的职工达7629万人。

（三）失业保险和下岗职工基本生活保障制度

为配合劳动合同制和企业破产制的推行，1992年国务院发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，随着改革的进一步深入，待业保险覆盖面狭窄的问题日益突出，经补充和完善，1993年国务院又颁布了《国营企业职工待业保险规定》，扩大了适用范围和享受失业保险的对象范围，调整了待遇标准和增加救济的内容。1994年国家开始实施再就业工程，突出失业保险基金促进再就业的作用。1998年全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，总结了解决下岗职工问题的经验，决定建立下岗职工基本生活保障制度，要求凡是有下岗职工的国有企业都要建立再就业服务中心或类似机构，保障下岗职工基本生活和促进再就业。1999年国务院颁布《失业保险条例》，把失业保险的覆盖面扩大到城镇所有用人单位及其职工。同时，贯彻执行“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和实施再就业工程”方针，逐步建立国有企业下岗基本生活保障制度、失业保险制度、城市居民最低生活保障制度“三条保障线”。从1998年到2001年，失业保险参保人数由7928万人扩大到10355万人；国有企业下岗职工累计有2550多万人，其中1680多万人实现了再就业。1998年至2000年的三年间，全国各地共组织了1300多万名下岗职工和失业人员参加培训。

（四）城镇居民最低生活保障制度

社会救济制度20世纪90年代以来的重点和创新之处是面对新的城市贫困现象建立多元化的最低收入保障制度，对就业者规定了最低工资保障线，对失业职工规定了失业保障线，对城市居民规定了最低生活保障线，广东、浙江等省还制定了城乡一体化的最低生活保障制度。1997年国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，对“低保”作了明确规定，1999年国家颁布《城市居民最低生活保障条例》。2001年，全国领取城市最低生活保障金的人数达1170.7万人，中央财政投入用于发放最低生活保障待遇的资金为23.01亿元。近年来，部分农村地区也开始建立了最低生活保障制度。也应该看到，我国正处在社会和经济大变革的时期，面临的问题还很多，有许多方面尚需要进一步探索。

此外，社会保障的其他项目，如工伤保险、生育保险、农村社会养老保险、优抚安置、军人保障制度等都要进行改革和创新。