中国住房制度改革历程

（一）中国住房制度改革历程

中国住房制度改革从1979年开始启动，经历了较长的渐进式改革过程。1979—1981年，中央政府在西安、柳州、梧州和南京等城市试点进行按照建造成本价格销售新建住房的改革；1982—1985年，中央政府在郑州、沙市、常州和四平等城市进行“三三制”售房；1986—1988年中央政府在烟台、常州、蚌埠和唐山四城市进行提租、增资、补贴与租售并举的改革；1988年房改在全国铺开，但由于各地经济、社会发展状况差别较大，全国性改革于20世纪90年代初陷入停滞；1991年第二波住房改革启动；1994年，中央政府决心采用市场原则作为指导经济活动的主要机制；1995年，国家启动了安居房（经济适用房）计划。在1979—1998年这一阶段，国家主要通过各种政策推动住房的商品化改革，主要措施有提高公房租金，向现有的职工廉价出售住房以及推行强制性的住房储蓄计划——住房公积金制度等。1998年国家推行住房货币化改革，即国家开始废除单位对职工提供实物住房福利的住房分配制度，采取向职工提供货币形式的住房补贴来实现住房分配的货币化，这标志着中国的住房制度发生了根本性变化。

住房体制改革前，由于计划经济体制下不同地区、部门以及不同所有制和级别的单位间不平等的住房投资，以及单位内部在实物分房中的不平等分配，居民之间就一定程度上存在住房不平等现象。住房制度改革过程中，由于实物住房和住房补贴在职工之间的不平等分配、不同职工在获得住房补贴上的机会不平等、内部的公房市场和商品房市场之间存在巨大的价格差异以及住房改革产生了住房供应的双轨制等，从而使改革前由于不均衡的住房投资和住房实物分配不公造成居民之间住房不平等的情况不仅没有得到缓解，相反进一步加剧了。这主要体现在几个方面：一是住房实物分配下隐形住房补贴的不平等分配产生的住房不平等随着大量公房出售不断加剧。居民之间的住房不平等体现在是否能享受住房优惠出售的政策和购买到公房面积的大小、地段的好坏等。在私人部门工作的职工和在中小国有企业、集体企业工作的无房者则被排除在外，未能在房改中受益。二是公房市场和商品房市场的分离使不同的社会阶层不得不接受不同的住房价格。根据学者在1995年的一份抽样调查的估计，商品房的平均销售价格比公房价格高4～22倍。^[1]因此，对于那些有幸买到公房的人，他们从住房改革中实际上获得了一大笔的额外收入。这样，在住房制度改革过程中，住房的不平等不仅没有得到缓解，而且还由于市场化改革和住房改革战略的原因变得更为严重。

1998年的住房货币化改革实际上也加剧了住房的不平等。“老房老规则，新房新制度”的规定使过去的受益者现在又可以按低价购买公房，或者支付很低的租金，那些本来就没有分到住房的人却只能得到一小笔住房补贴。改革之前，公房住户就已有得益，优惠销售的政策给了他们一个获得更多利益的机会。同时，单位的级别不同、获得住房补贴的渠道不同、居民支付能力不同等也加剧了住房的不平等。

可见，自1988年住房改革，尤其是住房商品化改革以来，中国城市住房供给方式从“单位分配”向“市场流通”转变并引发住房市场的供求矛盾和住房分化问题加剧。2006年中国社会蓝皮书——《中国社会形势分析与预测》将“买房贵”称作我国新的民生三大问题之一。2007年的社会蓝皮书将“住房改革及住房价格问题”列举为城镇居民关注的三大社会问题之一。由此可见，城市住房分化问题成为人们关注的焦点。