国家行政机关发文字号谁来管理

一、海洋行政法规的概念和特点

行政法规一词，学术界原来一般是指国家行政机关制定的各种规范性法律文件，有时还包括国家权力机关制定的有关行政管理的法律、法规。但是在宪法上，制定行政法规是作为国务院的一项重要职权确定的。《宪法》第89条第1项规定，国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。从此，行政法规被认为是国务院制定的规范性法律文件的专用名称。因此，可以对行政法规作如下定义：行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。据此，海洋行政法规就是国务院根据宪法和法律制定的有关海洋行政事务的行政法规。这一定义反映了海洋行政法规的三个基本特征：

1.海洋行政法规是国务院制定的。只有国务院才有权制定行政法规，其他任何国家机关和社会组织制定的任何规范性文件都不能称为行政法规。

2.海洋行政法规必须以宪法和法律为根据制定。这里有两层含义：首先，制定行政法规是国务院依据宪法所享有的固有职权，而不是基于最高国家权力机关的授权，所以性质上不同于授权立法。当然，行政法规也可以根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定而制定。根据《立法法》第56条，行政法规可以就下列事项作出规定：（1）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（2）宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。其次，行政法规的内容是对宪法和法律的具体化，如果有现行的有关法律，行政法规必须以该项法律的有关规定为根据；如果没有相应的有关法律，也可以直接以宪法的有关规定为根据。所以，行政法规在效力等级上从属于全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。

3.海洋行政法规涉及海洋行政事务。行政法规的内容具有广泛性，其内容可涉及政治、经济、教育、科技、文化、外事等国家行政管理的各个领域。海洋行政法规是行政法规的一种，海洋行政事务为主要内容。海洋行政事务不同于其他行政事务，其最大的特点是综合性。所谓综合性，是指海洋行政管理涉及多个行政管理部门，包括海上相关产业管理部门（如海洋运输、油气生产、渔业、海洋矿产、海洋环境保护等）之间的相互协作以及海区与海岸带陆地之间的统筹配合。海洋综合管理是国家海洋事务发展到一定阶段的必然要求，是现代海洋管理的发展方向。

二、海洋行政法规的名称

行政法规名称的繁杂和混乱，是我国长期存在的一大问题。从原有的法规看，常见的名称有：条例、规则、规定、守则、指令、指示、决定、决议、纲要、办法、方案、通告、通知、章程、细则、措施、要求、意见等，不下几十种。为了使行政法规规范化，国务院公布的《行政法规制定程序条例》（2002年1月1日起施行）对此作了严格规定。该条例第4条规定：“行政法规的名称一般称‘条例’，也可以称‘规定’、‘办法’等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称‘暂行条例’或者‘暂行规定’。国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称‘条例’”。

对某一方面的行政工作作比较全面、系统的规定，称“条例”。例如，《中华人民共和国海港管理暂行条例》（1954年1月23日政务院发布）；《水产资源繁殖保护条例（草案）》（1964年8月14日国务院批转水产部制定）；《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》（1982年1月12日国务院发布）；《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》（1983年12月29日国务院发布）；《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983年12月29日国务院发布）；《中华人民共和国海洋倾废管理条例》（1985年3月6日国务院发布）；《防止拆船污染环境管理条例》（1988年5月18日国务院发布）；《中华人民共和国水下文物保护管理条例》（1989年7月3日国务院发布）；《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》（1989年10月20日国务院发布）；《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》（1990年1月11日国务院批准，同年3月3日交通部发布）；《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》（1990年6月22日国务院发布）；《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（1990年6月25日国务院发布）；《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》（1993年2月14日国务院发布）；《中华人民共和国船舶登记条例》（1994年6月2日国务院发布）；《中华人民共和国文物保护法实施条例》（2003年5月18日国务院发布）；《中华人民共和国渔业船舶检验条例》（2003年6月27日国务院发布）；《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》（2006年4月29日国务院发布）；《中华人民共和国测绘成果管理条例》（2006年5月27日国务院发布）；《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2006年9月19日国务院发布）；《风景名胜区条例》（2006年9月19日国务院发布）。

对某一方面的行政工作作部分的规定，称“规定”。例如，《对航行我国的日本籍船舶管理的几项规定》（1957年2月21日国务院批准，交通部发布）；《关于在渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令的补充规定》（1957年7月26日国务院发布）；《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》（1988年12月5日国务院批准，1989年1月1日财政部发布）；《铺设海底电缆管道管理规定》（1989年2月21日国务院发布）；《中华人民共和国海上国际集装箱运输管理规定》（1990年12月5日国务院发布）；《中华人民共和国海上航行警告和航行通告管理规定》（1992年12月22日国务院批准，1993年1月11日交通部发布）；《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》（1996年6月18日国务院发布）。

对某项行政工作作较具体的规定，称“办法”。例如，《外籍轮船进出口管理暂行办法》（1952年3月27日政务院批准，同年5月20日交通部发布）；《中华人民共和国海关船舶吨税暂行办法》（1952年9月16日政务院财经委批准，同年9月29日海关总署发布）；《中华人民共和国对外国籍船舶进出口管理办法》（1957年3月12日国务院批准，交通部发布）；《中华人民共和国打捞沉船管理办法》（1957年9月7日国务院批准，同年10月11日交通部发布）；《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》（1992年7月12日国务院发布）；《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》（1995年3月21日国务院发布）。

三、海洋行政法规的制定程序

根据《立法法》和《行政法规制定程序条例》的规定，国务院制定行政法规，必须依次经过四个步骤，即立项、起草、审查、决定与公布。

1.立项。国务院于每年年初编制本年度的立法工作计划。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。国务院有关部门报送的行政法规立项申请，应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的方针政策和拟确立的主要制度。国务院法制机构应当根据国家总体工作部署对部门报送的行政法规立项申请汇总研究，突出重点，统筹兼顾，拟订国务院年度立法工作计划，报国务院审批。

列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目应当符合下列要求：（1）适应改革、发展、稳定的需要；（2）有关的改革实践经验基本成熟；（3）所要解决的问题属于国务院职权范围并需要国务院制定行政法规的事项。

对列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目，承担起草任务的部门应当抓紧工作，按照要求上报国务院。国务院年度立法工作计划在执行中可以根据实际情况予以调整。

2.起草。行政法规由国务院组织起草。国务院年度立法工作计划确定行政法规由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。

起草行政法规，除应当遵循立法法确定的立法原则，并符合宪法和法律的规定外，还应当符合下列要求：（1）体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理、公共服务转变；（2）符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续；（3）切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径；（4）体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。

起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。起草行政法规，起草部门应当就涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规定，与有关部门协商一致；经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报行政法规草案送审稿时说明情况和理由。起草行政法规，起草部门应当对涉及有关管理体制、方针政策等需要国务院决策的重大问题提出解决方案，报国务院决定。

起草部门向国务院报送的行政法规送审稿，应当由起草部门主要负责人签署。几个部门共同起草的行政法规送审稿，应当由该几个部门主要负责人共同签署。起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时，应当一并报送行政法规送审稿的说明和有关材料。行政法规送审稿的说明应当对立法的必要性，确立的主要制度，各方面对送审稿主要问题的不同意见，征求有关机关、组织和公民意见的情况等作出说明。有关材料主要包括国内外的有关立法资料、调研报告、考察报告等。

3.审查。报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查。国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查：（1）是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策；（2）是否符合条例规定的要求；（3）是否与有关行政法规协调、衔接；（4）是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；（5）其他需要审查的内容。

行政法规送审稿有下列情形之一的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门：（1）制定行政法规的基本条件尚不成熟的；（2）有关部门对送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草部门未与有关部门协商的；（3）上报送审稿不符合条例有关规定的。

国务院法制机构应当将行政法规送审稿或者行政法规送审稿涉及的主要问题发送国务院有关部门、地方人民政府、有关组织和专家征求意见。国务院有关部门、地方人民政府反馈的书面意见，应当加盖本单位或者本单位办公厅（室）印章。重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。国务院法制机构应当就行政法规送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。国务院有关部门对行政法规送审稿涉及的主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不同意见的，国务院法制机构应当进行协调，力求达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将争议的主要问题、有关部门的意见以及国务院法制机构的意见报国务院决定。

国务院法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对行政法规送审稿进行修改，形成行政法规草案和对草案的说明。行政法规草案由国务院法制机构主要负责人提出提请国务院常务会议审议的建议；对调整范围单一、各方面意见一致或者依据法律制定的配套行政法规草案，可以采取传批方式，由国务院法制机构直接提请国务院审批。

4.决定与公布。行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。国务院常务会议审议行政法规草案时，由国务院法制机构或者起草部门作说明。国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。签署公布行政法规的国务院令载明该行政法规的施行日期。

行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。国务院法制机构应当及时汇编出版行政法规的国家正式版本。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。

行政法规应当自公布之日起30日后施行；但涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。行政法规在公布后的30日内由国务院办公厅报全国

人民代表大会常务委员会备案。