土地所有权归属

城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

□ 条文解读

我国土地的所有权主体只有两个，一个是国家，一个是农民集体。

国家所有的土地主要包括：（1）城市市区的土地。（2）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地和国家依法征用的土地。（3）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地。（4）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；若该原农民集体及其成员继续使用原土地的，享有的权利就变成了国有土地使用权。（5）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

农民集体所有的土地包括：一是除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地，即农村和城市郊区的土地原则上属于集体所有；二是宅基地和自留地、自留山。

【以案说法6】 牛某某不服县人民政府土地确权处理决定案

2004年5月，牛某某向县人民政府申请，对其在某县古镇巷贺家地一亩土地的权属进行确认。申请中称：该地系其父1947年购买，作为家族的陵地，先后将申请人的祖母和母亲安葬在此。1970年，申请人在该县刘家庄插队时，汽拖厂搞基建，在没有办理任何手续的情况下，将申请人的祖陵平掉并占用。1985年，申请人落实政策返城后即上访政府部门，要求占地单位向申请人归还祖陵，但至今未予解决。故请求县人民政府依照法律法规，对申请人的祖遗陵地进行确权。嗣后，牛某某以县人民政府在法定时间内不予答复为由，向市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令县人民政府履行法定职责。2005年1月19日，市中级人民法院判令县人民政府在法律规定的期限内对牛某某的确权申请作出处理。2005年3月23日，县国土资源局向牛某某送达了土地权属争议受理通知书。2005年8月22日，县人民政府作出《关于牛某某申请对古镇巷贺家地一亩坟地予以确权的处理决定书》（以下简称《处理决定》），并向牛某某送达。该《处理决定》以牛某某在法定期限内未能提供出新中国成立前的购地协议及新中国成立后所办理的用地手续为由，依照2003年1月3日国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第十条和1995年3月11日原国家土地局国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条之规定，决定不予确权。牛某某不服，向市人民政府申请行政复议。市人民政府于2005年12月29日作出行政复议决定书，维持了县人民政府作出的《处理决定》。牛某某仍不服，向市中级人民法院提起行政诉讼。市中级人民法院维持了原判，驳回了牛某某的诉讼请求。牛某某不服，向省高级人民法院提出了上诉。

省高级人民法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，县人民政府具有对土地所有权或者使用权权属争议作出处理的法定职责。被上诉人县人民政府在受理了上诉人牛某某的土地确权申请后，理应依法在查明事实的基础上，对当事人争议的土地权属作出明确的认定和处理。但被上诉人县人民政府在其《处理决定》中，对本案争议土地权属的相关事实未作认定，对争议土地的权属未依法予以明确，仅以上诉人牛某某未提供“新中国成立前的购地协议及新中国成立后所办理的用地手续”为由，作出含义不明的不予确权的决定，不符合法律赋予政府对土地权属争议作出处理的职责要求。被诉《处理决定》适用的国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，是规范行政机关是否受理土地确权申请的规定，而非不予确权的依据。被诉《处理决定》适用原国家土地局国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条的规定，虽是确定土地权属的依据之一，但被诉《处理决定》没有认定与之相关的法律事实，使法律的适用失去了前提。据上，被诉《处理决定》认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。一审法院对被上诉人县人民政府是否依法、正确履行法定职责未严格进行审查，判决维持被诉《处理决定》的主要理由，即“土地管理法律、法规没有给公民确定陵地使用权的规定”，并非是被诉《处理决定》所依据和表明的理由。一审法院为被诉具体行政行为补充理由、依据的做法，违背了行政诉讼的合法性审查原则，依法应予纠正。综上，上诉人牛某某认为被上诉人县人民政府作出的不予确权决定违法、一审判决应予撤销的上诉请求成立，本院予以支持。判决撤销市中级人民法院行政判决，撤销县人民政府《处理决定》，责令县人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。

关联参见

《宪法》第10条；《土地管理法实施条例》第2条；《确定土地所有权和使用权的若干规定》；《土地权属争议调查处理办法》