对立案监督的程序

第四节　对立案监督的程序

一、立案监督的概念

立案监督，指人民检察院依法对公安机关的立案活动是否合法进行的监督。

《刑事诉讼法》第87条规定，人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》结合我国刑事司法实践，对刑事诉讼法关于立案监督的内容进行细化，并在某种程度上进行了扩大解释。《人民检察院刑事诉讼规则》第378条将其范围扩大到“公安机关不应当立案而立案侦查”，规定：对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应向公安机关提出纠正违法意见。因此，从理论上讲，我国立案监督既包括对公安机关立案活动的监督，也包括对其不立案活动的监督。

人民检察院对刑事诉讼实行法律监督，是我国刑事诉讼的一项基本原则。由于立案是刑事诉讼程序中的独立阶段，因而对立案活动实行法律监督，是刑事诉讼法律监督的重要内容之一。法律规定检察机关对公安机关的侦查和法院的审判实行监督，而立案又是侦查和审判的前一程序。因此，检察机关对立案实施监督也是顺理成章的。

刑事诉讼法就人民检察院对公安机关立案活动的监督作了专门规定，从而使人民检察院对公安机关的立案监督有了明确的法律依据，加强和完善了人民检察院刑事法律监督职能，有利于打击和惩罚犯罪，防止罪犯逍遥法外，逃避法律制裁，维护国家和人民的利益，保证国家法律的统一正确实施。

二、立案监督的程序

根据《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的相关规定，检察机关依法对公安机关应当立案而不立案侦查的行为实行监督，纠正其有案不立、有罪不究、以罚代刑等违法情况的，包括如下具体程序：

1.要求说明不立案的理由。

根据《刑事诉讼法》第87条的规定，检察机关对于同级公安机关依法应当立案而不立案侦查的，首先书面要求公安机关说明不立案的理由，听取公安机关的意见，以便更全面准确地认识案件情况，正确地作出是否应当立案的判断。

在这个程序上要注意：第一，必须是同级公安机关管辖的案件，如果是上级或下级公安机关管辖的，应交由上级或下级检察机关处理；第二，必须是公安机关知道该案，或者被害人已向其控告而不立案的；第三，必须是对所获材料经初步审查认为是依法应当立案而不立案侦查的情形。只有同时具备这三个条件，才能要求说明不立案理由，并制作“要求说明不立案理由通知书”向公安机关送达。

2.通知公安机关立案。

公安机关在收到人民检察院“要求说明不立案理由通知书”后7日以内应当将说明情况书面答复人民检察院。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立，发出“通知立案书”时，应当将有关证明立案的材料同时移送公安机关。公安机关在收到“通知立案书”后应当在15日以内决定立案，并将“立案决定书”送达人民检察院。

经审查，人民检察院如果认为公安机关不立案理由成立，案件确实不符合法定立案条件的，也应及时将不立案的理由和根据告知被害人。一方面做好被害人工作，使其及时息讼；另一方面，在符合《刑事诉讼法》第170条规定的情况下，使被害人能够及时行使公诉转化为自诉的权利。

三、立案监督程序的完善

1.扩充立案监督的范围与对象。首先，应从立法上明确规定立案监督的内容，既包括应当立案侦查而不立案的违法现象，也包括不应当立案侦查却立案的违法行为。根据《刑事诉讼法》第87条的规定，检察机关只能对应当立案而不立案的行为进行监督。为监督公安机关滥用立案权，最高人民检察院《人民检察院检察规则》第378条规定，对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应向公安机关提出纠正违法意见。但由于其属于部门解释，公安机关往往以刑事诉讼法没有规定而不予认可。其次，立案监督的对象也应当扩大，从理论上讲，立案监督的对象包括所有具有刑事立案权的机关。但是，考虑到我国现行的司法体制和诉讼制度以及监督机制的可操作性，检察机关的立案监督对象只应包括国家安全机关、监狱侦查部门、海关走私侦查部门、军队保卫部门，而人民法院对刑事自诉案件的立案活动则不应由检察机关来监督，原因在于，人民法院的刑事立案与上述机关的刑事立案并不同，人民法院的刑事立案是为了审判，而上述立案机关的立案则是为了侦查。从理论上讲，人民法院对刑事案件的立案和民事案件中的立案没有太大区别。

2.增加刚性的立案监督措施，赋予人民检察院在刑事立案监督活动中相应的权力。以对公安机关不立案监督的手段而言，法律没有规定对公安机关接到立案通知后仍不立案的进一步监督措施，导致司法实践中，公安机关接到立案通知仍不立案或者立案后不进行侦查造成案件长期拖延，甚至变相撤销案件。另外，从《人民检察院检察规则》规定的对于公安机关不应当立案而立案侦查的监督角度而言，人民检察院向公安机关提出纠正违法意见在我国目前公安机关处于强势地位的情况下，事实上很难得到公安机关的尊重和遵守。因此，应当赋予检察机关一些刚性的立案监督手段，例如，立案监督调查权，即人民检察院有权对刑事立案机关的诉讼活动依法进行调查；立案监督决定权，即人民检察院有权对刑事立案机关的立案、不立案决定作出变更的处理；立案监督处罚权，即人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚、内部纪律处分时，有权提出立案监督处罚建议书，送达有关机关，要求对违法责任人员给予处罚。

思考题：

1.什么是立案？立案应当具备什么条件？

2.如何正确理解立案条件与立案标准的关系？

3.公安机关决定立案要经过哪些程序？

4.人民检察院如何行使对公安机关立案活动的监督权？

【注释】

[1]例如，日本《刑事诉讼法》第189条规定：“司法警察职员在知悉有犯罪发生时，应即侦查犯人及证据。”在“有犯罪发生”时，司法警察应当启动侦查，但是日本《刑事诉讼法》并无专门的立案程序规定。